Proc. Nº 7802/11 TCAS 06.OUT.2011
1.Na
forma dos processos especiais urgentes do contencioso pré-contratual, a
competência funcional do tribunal segue o regime do julgamento de facto e de
direito por juiz singular - artºs. 100º a 103º CPTA e 40º nº 1 ETAF.
2. O artº 265º-A CPC comete ao juiz um poder-dever, sem outorga de margem de livre decisão em matéria de se determinar por adequar ou não adequar o processo, o que é diferente de, na circunstância de cada caso concreto, cumprir observar os limites que do ponto de vista técnico-jurídico conformam a adequação formal
2. O artº 265º-A CPC comete ao juiz um poder-dever, sem outorga de margem de livre decisão em matéria de se determinar por adequar ou não adequar o processo, o que é diferente de, na circunstância de cada caso concreto, cumprir observar os limites que do ponto de vista técnico-jurídico conformam a adequação formal
A...SGPS, SA, com os sinais nos autos,
inconformada com o acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de
Leiria em sede de reclamação para a conferência, ex vi artº 27º nº 2
CPTA, vem do mesmo recorrer, concluindo como segue:
1. Ao contrário do entendimento expresso na decisão recorrida, deverá entender-se que nos termos do artº 27°/l, i) e 2 do CPTA, cabe "reclamação para a conferência" da decisão singular proferida em 1a Instância em processo de contencioso pré-contratual, dado que este processo se regula pela pelas normas de processo da acção administrativa especial (v. artº 102°/l do CPTA), incluindo as regras de formação e funcionamento do Tribunal Administrativo de Círculo competente.
2. Em face dos princípios anti-formalista, pro actione e pro favoritate instantiae e em articulação com os princípios constitucionais do direito de acesso à justiça e à tutela judicial efectiva (v. artº 20° da Constituição da República Portuguesa), em caso de erro no meio processual utilizado, o tribunal deve a oficiosamente convolar o pedido para o meio próprio, por exemplo, "mandar seguir o requerimento de interposição do recurso sob a tramitação própria da reclamação para a conferência" (v. Acs do STA, de 12-09-2007 no Proc. 0430/07, de 29-11-2007 no Proc. 0430/0712828/03/A e do STJ 13-07-2005 no Proc. n°06B346 e de 20.01.2010 no Proc. n° 103-H/2000.C1.S1 (Uniformizador de jurisprudência), todos in www.dgsi.pt .
3. Tendo a Conferência entendido não haver lugar a reclamação mas sim a recurso, e sendo ostensivo do requerimento da recorrente que esta não se conforma com a decisão proferida em 1a Instância, pretendendo ver esta sindicada por um tribunal superior - em função da motivação desde logo aí avançada -, deveria ter convolado tal requerimento em interposição de recurso (no caso tempestivo e já alegado).
4. Uma interpretação contrária à expressa na conclusão anterior, afirmando a existência de base legal que porventura vede a convolação da reclamação apresentada num recurso, deverá ser rejeitada por conduzir à prática de normas inconstitucionais por violação dos direitos de acesso à justiça e tutela judicial efectiva (v. artº 20° da Constituição da República).
*
Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA.
*
Foi julgada provada a factualidade que se transcreve:
A. Em 15 de Julho de 2008, a ora reclamante enviou ao Tribunal, por transmissão electrónica de dados, a petição inicial do processo de contencioso pré-contratual n.° 871/08.2BELRA, visando a declaração da nulidade ou a anulação da deliberação de 11 de Junho de 2008 da Câmara Municipal de Leiria que adjudicou ao consórcio (dito "agrupamento C") constituído pelas empresas B...Portugal - Promotora Imobiliária, SA, e C...- Engenharia Construções, S.A., aqui contra-interessadas, o objecto do "Concurso Público Internacional para Concepção, Financiamento, Construção e Exploração de Uma Unidade Comercial Relevante mediante a Alienação de Parcelas de Terreno em Regime de Direito de Superfície pela Câmara Municipal de Leiria à Entidade Adjudicatária;
B. Tendo atribuído à acção o valor de € 30 001,00 (v. a petição inicial);
C. Em 17 de Fevereiro de 2011, foi proferida decisão julgando a acção improcedente;
D. Em 23 de Março de 2011, a reclamante enviou ao Tribunal, por fax, a reclamação em apreço.
DO DIREITO
O discurso jurídico fundamentador da decisão sobre a reclamação é o que, de seguida, se transcreve:
“(..) Nos termos do n.° l do art.° 102° do CPTA, "os processos do contencioso pré-contratual obedecem à tramitação estabelecida no capítulo III do título III, salvo o preceituado nos números seguintes".
Como decorre da norma, esta trata da tramitação dos processos de contencioso pré-contratual, que regula mediante a remissão para o ritual dos processos que seguem a forma de acção administrativa especial, regulada no capítulo III do título III (art.°s 78° a 96° do CPTA).
Ora o problema que a reclamante levanta é um problema de competência, e não de tramitação, pois que entende que competente para conhecer do objecto do processo é o tribunal colectivo e não o juiz singular - no caso o relator.
De facto, o n.° 3 do art.° 40° do ETAF prescreve que "nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito”.
Na circunstância, o valor da causa é de € 30 001,00 [v. B) do probatório], superior, portanto, aos € 5 000,00 que constituem a alçada dos tribunais administrativos de círculo (art.°s 31°, n.°l, da LOFTJ e 6°, n.° 3, do ETAF). É aqui que surge a questão de saber se, no caso em pauta, a decisão do mérito da causa é da exclusiva competência do tribunal colectivo ou de juiz singular.
Ora, a despeito da referida remissão do n.° l do art.° 102° do CPTA para a tramitação da acção administrativa especial, a Deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais n.° 825/2005, de 30 de Maio, publicada no Diário da República, II série, n.° 114, de 16 de Junho de 2005, prevê, lado a lado, como espécies processuais diferentes, as acções administrativas especiais (4a espécie) e os processos de contencioso pre-contratual (7a espécie), sendo que o n.° 3 do art.° 40° do ETAF só quanto à espécie acção administrativa especial impõe a intervenção de tribunal colegial ("formação de três juízes") nas condições nele previstas e não quanto a todos os meios processuais que seguem, posto que por remissão, a tramitação da acção administrativa especial.
Donde se conclui que para a decisão das pretensões actuadas em juízo por meio dos processos de contencioso pré-contratual é competente o juiz singular.
Nestas circunstâncias, é inócua a invocação, feita, da al. i) do n.° 2 do art.° 27° do CPTA para justificar a decisão por juiz singular.
Face ao exposto, deliberam negar provimento à reclamação. (..)”
1. competência intrajudicial; preterição de tribunal colectivo;
Diga-se, desde já, que, nesta parte, o decidido em sede de reclamação para a conferência é para confirmar, na medida em que, tal como afirmado na decisão sob recurso e acima transcrita, a questão trazida a recurso e apresentada pela ora Recorrente no articulado de reclamação para a conferência configura matéria de excepção na veste de incompetência relativa, sobre a qual este TCA já se pronunciou em via de acórdão nos recursos nº 6985/10 de 17.02.2011 e nº 7514/11 de 26.05.2011, nos termos seguintes:
“(..) Vem suscitada a questão da incompetência relativa do Tribunal singular em resultado da infracção das regras dos artºs. 31º nº 2 b) CPTA e 40º nº 3 ETAF respeitantes à forma do processo e valor da causa na vertente da distribuição de poderes, dentro do tribunal competente, no tocante à determinação do órgão julgador em matéria de facto e de decisão da causa (tribunal colectivo, juiz singular e formação alargada de três juízes), matéria que, além do mais, é também de conhecimento oficioso por aplicação do disposto no artº 110º nº 2 CPC.
Sendo aplicável a lei adjectiva cível por força da remissão geral do artº 1º CPTA, a intervenção do órgão julgador em violação das regras de competência funcional ou intrajudicial (e não da medida de jurisdição) tem como consequência, na circunstância da assacada preterição do tribunal colectivo, a nulidade do acto praticado, ou seja, a nulidade do julgamento realizado pelo Tribunal singular e a sua renovação ab initio, conforme regime do artº 646º nº 3 com remissão para o artº 110º nº 4, ambos do CPC. (1)
Em abstracto, o regime é este, só que não aplicável ao caso dos autos, na medida em que a forma urgente do contencioso pré-contratual relativa à formação de contratos de empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e fornecimento de bens [na terminologia do CCP, aquisição de serviços e de bens móveis, vd. artº 6º nº 1 als. d), e)], não se reconduz à forma não urgente da acção administrativa especial, configurando uma e outra regimes específicos e distintos, seguindo a primeira, prevista nos artºs. 35º nº 2, 36º e 100º a 103º do Título IV, Cap. I, Secção II do CPTA, um regime de tramitação célere evidenciado nos artºs 36º nº 2 (em férias) e 147º (prazo de recurso em metade),ao contrário da tramitação mais alargada prevista para a acção administrativa especial, conforme decorre do Título III, Caps. I, II e III do citado Código.
A forma processual urgente é especificamente definida para os casos em que “(..) ocorram situações de especial urgência que como tal estejam expressamente previstas na lei, para o efeito de deverem corresponder a uma forma de processo especial, caracterizada por um modelo de tramitação simplificado ou, pelo menos, acelerado em razão urgência (..)”. (2)
Estamos perante uma figura legal típica, configurada no Título IV que “(..) corresponde à ideia de processos urgentes principais – que se distinguem, quer dos processos principais não urgentes, quer dos processos urgentes não principais (os processos cautelares) (..)” . (3)
Sendo os processos urgentes do Título IV uma forma de processo tipicizada segundo a tramitação gizada para cada uma das quatro modalidades de situações de urgência especial (duas impugnatórias, o contencioso eleitoral e pré-contratual e outras duas de intimação), tal significa a definição vinculada da sequência ordenada em abstracto para os actos e formalidades necessários à emissão da pronúncia que, em sede de acto final do processo, substancia a norma do caso concreto levado a juízo, sequência essa estruturalmente distinta da estatuída para os actos e formalidades processuais respeitantes a pretensões que não correspondam às situações de urgência tipificadas na lei adjectiva.
Pelo que vem dito, na forma dos processos especiais urgentes do contencioso pré-contratual, artºs 100º a 103º CPTA, a competência funcional do tribunal segue o regime do julgamento de facto e de direito por juiz singular nos termos estatuídos pelo artº 40º nº 1 ETAF, sendo aqui indiferente o valor da causa superior à alçada do Tribunal de 1ª instância (TAC) para determinar a intervenção da formação alargada de três juízes a título de competência intrajudicial, regime específico do artº 40º nº 3 ETAF para a acção administrativa especial e, muito menos, do tribunal colectivo para o julgamento da matéria de facto na acção administrativa comum, regime do nº 2 do citado artigo. (..)”
2. forma do processo - pressuposto da competência do julgamento por juiz singular;
Na circunstância, a ora Recorrente deu início à presente causa na forma de acção administrativa especial urgente em matéria de contencioso pré-contratual, constante do Título IV, Cap. I, Secção II do CPTA, peticionando a declaração de nulidade ou a anulação da deliberação da Câmara Municipal de Leiria tomada em sessão de 11.06.2008 que, no domínio do procedimento de concurso público internacional aberto em 04.07.2007, adjudicou a “concepção, financiamento, construção e exploração de uma unidade comercial de dimensão relevante, mediante a alienação de parcelas de terreno, em regime de superfície” ao Consórcio constituído pelas ora Contra-Interessadas.
Em via de recurso do despacho saneador que julgou da inadequação do meio processual, a ora Recorrente obteve ganho de causa por acórdão deste TCA proferido no rec. nº 4800/09 de 17.09.2009 a fls. 433/447 dos autos, que ordenou a baixa dos autos à 1ª Instância para tramitação segundo a tipologia do processo declarativo urgente de contencioso pré-contratual, artºs. 46º nº 3 e 100º a 103º CPTA.
Tal significa que a marcha do processo seguiu o modelo de tramitação própria consignado no artº 102º nºs. 2 a 5, sem prejuízo da tramitação prevista para a acção administrativa especial, artsº 78º a 96º, conforme nº 1 do citado artº 102º do CPTA, e significa também a aplicabilidade do regime do artº 40º nº 1do ETAF em matéria de competência do juiz singular para o julgamento da causa em matéria de facto e de direito (e não em conferência de três juiízes para julgamento da matéria de facto e de direito) por, como dito acima, o contencioso pré-contratual reportar a uma das quatro formas de processos declarativos urgentes tipicizadas nas quatro modalidades adoptadas no Título IV do CPTA.
*
Na sequência, pelo Senhor Juiz titular do processo foi proferido despacho saneador e elaborados a especificação e questionário - hoje, na revisão adjectiva cível de 1995/1996, despachos sobre os factos assentes e a base instrutória -, actos jurídicos constantes de fls. 515 a 532 dos autos, a que se seguiu a fase instrutória traduzida na produção de prova pericial e prolação dos despachos de indeferimento de produção de prova testemunhal requerida e notificação das partes para apresentação de alegações escritas, conforma artºs. 90º nº 2 e 91º nº 4 CPTA, despachos de 01.09.2010 a fls. 626 dos autos.
Juntas as alegações, foi proferida a sentença que procedeu ao julgamento da causa, funcionando o Tribunal com juiz singular competente para o julgamento de facto e de direito, e não em formação colegial de três juízes para decidir em conferência e conhecer das questões de facto e da matéria de direito e em que a elaboração da sentença compete ao juiz titular do processo, o denominado juiz relator.
O que significa, na circunstância, a inaplicabilidade do regime prescrito no artº 27º nº 2 CPTA de reclamação para a conferência do despacho do relator, na medida em que a pronúncia do Tribunal datada de 17.02.2011, a fls. 753/792 dos autos, não assume a natureza jurídica de “despacho do relator” em matéria de fundo na economia do artº 27º nº 2 CPTA, pois, por quanto vem de ser dito, assume a natureza de sentença no âmbito da competência jurisdicional própria do Tribunal a quo funcionando com juiz singular, que julgou de facto e de direito o litígio trazido a juízo.
Por isso, tem toda a pertinência jurídica considerar “(..) inócua a invocação, feita, da al. i) do n.° 2 do art.° 27° do CPTA para justificar a decisão por juiz singular (..)” por, a nosso ver, o contencioso pré-contratual configurar um tipo diferenciado dentro da forma dos processos urgentes do Título IV, no confronto com os processos não urgentes do Título III, nomeadamente casos de acção administrativa especial não urgente do Título III, ambos referidos no artº 35º nº 2 CPTA.
Neste sentido, do ponto de vista adjectivo o contencioso pré-contratual configura uma forma autónoma de processo urgente dentro do Título IV do CPTA, cfr. artºs. 97º a 111º CPTA, insusceptível de recondução à tipologia de matriz dualista dos processos declarativos não-urgentes na forma de acção administrativa especial regulada no Título III, artºs. 46º a 96º do CPTA. (4)
O enquadramento legal dos processos de contencioso pré-contratual no domínio adjectivo da forma autónoma de processo urgente impõe a competência funcional do Tribunal tal como definida pelo regime do artº 40º nº 1 do ETAF - “os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos”.
O que significa que o julgamento em matéria de facto e de direito nas acções de contencioso pré-contratual compete ao Tribunal Administrativo de Círculo funcionando com juiz singular, diferentemente do regime do nº 3 do artº 40º ETAF que determina a competência de julgamento do Tribunal “em formação de três juízes” por referência às “acções administrativas especiais de valor superior à alçada”, ou seja, mediante dupla referência a uma das formas do modelo dualista de processos declarativos não urgentes (a outra é a acção administrativa comum, artº 35º nº 2, Título II do CPTA) e ao valor da acção.
Caso se verifique a intervenção do juiz singular quando deveria ter intervindo a conferência de três juízes – ou o tribunal colectivo, nas acções administrativas comuns -, o caso é de nulidade do acto processual realizado nos termos do artº 201º nº 1 CPC, ex vi artº 1º CPTA e consequente repetição do julgamento. (5)
Ou seja, na circunstância, o Tribunal a quo funciona com juiz singular para julgamento da acção de contencioso pré-contratual pelo que improcede a questão trazida a recurso no item 1. das conclusões.
3. princípio da adequação formal – artº 265º-A CPC;
De quanto vem de ser dito em matéria de competência intrajudicial no domínio do contencioso pré-contratual e consequente valência do regime do artº 40º nº 1 ETAF na circunstância do caso concreto, conclui-se que a ora Recorrente optou por deduzir reclamação para a conferência em 02.Mar.2011 (vd. fls. 801/815), na vez de interposição de recurso, notificada que foi da sentença em 08.Fev.2011 (vd. fls. 794).
Vem agora em sede recurso, na segunda parte do corpo alegatório e itens 2 a 4 das conclusões, suscitar a questão da conversão do acto praticado na veste de reclamação para a conferência, artº 27º nº 2 CPTA em recurso para o TCA, ao abrigo do disposto no artº 265º-A CPC.
Seguindo a doutrina no tocante às inovações introduzidas no CPC, a consagração do princípio da adequação formal pelo artº 265º-A permite o seguinte “(..) quando a forma legal não se adequar às especificidades do caso concreto, deve o juiz, oficiosamente, ouvidas as partes, adaptar a tramitação abstractamente prevista na lei, designadamente determinando a prática dos actos que melhor se ajustem ao fim do processo. (..)” (6) e, no tocante à interpretação actualista do disposto no artº 199º CPC no segmento legal que “devendo praticar-se os [actos] que forem estritamente necessários para que o processo de aproxime, quanto possível, da forma estabelecida na lei”, esclarece que já no domínio da lei anterior “(..) o «quanto possível» desejável para a aproximação concreta à tramitação legal abstracta implicava alguma margem de apreciação técnica judicial. Mas este poder de adequação à forma processual deixou, com o artº 265-A de ser um poder vinculado, pois, podendo hoje o juiz adoptar uma forma divergente da legal, é-lhe também possível limitar a adequação à forma legal preterida, no âmbito do que, tidas em conta as especificidades do caso, lhe pareça razoável. (..)” (7)
E esclarece ainda a doutrina relativamente a este artº 199º conjugado com o segmento da “prática dos actos que melhor se ajustem ao fim do processo” do artº 265º-A, que “(..) quanto aos actos em que se concretiza a adequação fez bem o legislador em não exemplificar, pois a adequação formal pode não resumir-se à omissão de actos ou à sua prática. Com efeito, pode traduzir-se na prática de actos fora da sequência determinada na lei. (..)” (8)
De salientar que em sede de decisão recorrida, o Tribunal a quo não se pronunciou sobre matéria de convolação, nem esta foi requerida pela ora Recorrente na reclamação deduzida.
Todavia, de quanto vem de ser dito se conclui que o artº 265º-A CPC comete ao juiz um poder-dever, sem outorga de margem de livre decisão em matéria de se determinar por adequar ou não adequar o processo, o que é diferente de, na circunstância de cada caso concreto, cumprir observar os limites que do ponto de vista técnico-jurídico conformam a adequação formal. (9)
Ou, como diz o acórdão da 2ª sub-secção do Supremo Tribunal Administrativo in rec. nº 542/10 de 19.10.2010 (Alberto Augusto Oliveira) “só haverá um efectivo prosseguimento da forma processual adequada se for possível, se estiverem preenchidos todos os seus pressupostos.”
O que no caso em apreço significa que atendendo aos precisos termos da reclamação para a conferência deduzida no processo com entrada no TAF de Leiria em 02.03.2011 sob o registo nº 181 261, a fls. 801 a 815 dos autos, a convolação para recurso do acto praticado sob a veste de reclamação para a conferência, há-de respeitar o âmbito de conteúdo do acto praticado, na exacta medida em que não é lícito por efeito da convolação adjectiva, proceder ao afastamento de efeitos preclusivos já verificados.
O mesmo é dizer que o âmbito de recurso, por convolação, é o decorrente do acto jurídico praticado pela parte na veste de reclamação para a conferência deduzida em 02.03.2011 sob o registo nº 181 261, a fls. 801 a 815 dos autos.
*
De modo que, atendendo ao ora requerido pela Recorrente e na procedência da questão trazida a recurso nos itens 2 a 4 das conclusões, convola-se a reclamação para a conferência deduzida pela ora Recorrente em 02.03.2011 sob o registo nº 181 261, a fls. 801 a 815, para os termos de recurso da sentença proferida em contencioso pré-contratual urgente do artº 100º e ss. CPTA de 17.02.2011, constante de fls.753 a 792, convidando a parte a formular as respectivas conclusões, seguindo a tramitação consequente nesta 2ª Instância.
***
Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso
Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em:
A. negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão proferido no tocante à competência intrajudicial em sede de julgamento de facto e de direito por juiz singular;
B. convolar a reclamação para a conferência deduzida pela ora Recorrente em 02.03.2011 sob o registo nº 181 261, fls. 801 a 815, para os termos de recurso da sentença proferida em contencioso pré-contratual urgente do artº 100º e ss. CPTA, de 17.02.2011, fls. 753 a 792, convidando a parte a formular as respectivas conclusões, seguindo a tramitação consequente nesta 2ª Instância.
Sem custas.
Lisboa, 06.OUT.2011
(Cristina dos Santos)
(António Vasconcelos)
(Paulo Gouveia
1- Aroso de Almeida, Manual de processo administrativo, Almedina/2010, págs. 212/213; Lebre de Freitas, Código de processo civil – anotado, vol 2º, Coimbra Editora/2ª edição, pág. 637 e vol. 1º , pág. 213; Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, LEX/1997, pág. 339; Carlos Cadilha, Dicionário de contencioso administrativo, Almedina/2006, pág. 677.
2- Mário Aroso de Almeida, Manual de processo administrativo, Almedina/2010, pág. 407.
3- Vieira de Andrade, A justiça administrativa, 10ª ed. Almedina72009, pág. 253.
4- Mário Aroso de Almeida, Manual de processo administrativo, Almedina/2010, págs. 72 a 74.
5- Carlos Cadilha, Dicionário de contencioso administrativo, Almedina/2006, pág. 677; Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, CPTA e ETAF – Anotados, Vol. I, Almedina/2004, pág. 297; Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, LEX/1997, pág.339; Lebre de Freitas, CPC – Anotado, Coimbra Editora/2008, Vol. 1º pág. 214 e Vol. 2º pág. 637.
6- Lebre de Freitas, CPC – Anotado, Coimbra Editora/2008, Vol. 1º pág. 512.
7- Lebre de Freitas, CPC – Anotado, Coimbra Editora/2008, Vol. 1º págs. 366/367.
8- Pedro Madeira de Brito, O novo princípio da adequação formal, obra colectiva Aspectos do novo processo civil, LEX/1997, pág.51.
9- Pedro Madeira de Brito, O novo princípio …, págs. 64 e ss
1. Ao contrário do entendimento expresso na decisão recorrida, deverá entender-se que nos termos do artº 27°/l, i) e 2 do CPTA, cabe "reclamação para a conferência" da decisão singular proferida em 1a Instância em processo de contencioso pré-contratual, dado que este processo se regula pela pelas normas de processo da acção administrativa especial (v. artº 102°/l do CPTA), incluindo as regras de formação e funcionamento do Tribunal Administrativo de Círculo competente.
2. Em face dos princípios anti-formalista, pro actione e pro favoritate instantiae e em articulação com os princípios constitucionais do direito de acesso à justiça e à tutela judicial efectiva (v. artº 20° da Constituição da República Portuguesa), em caso de erro no meio processual utilizado, o tribunal deve a oficiosamente convolar o pedido para o meio próprio, por exemplo, "mandar seguir o requerimento de interposição do recurso sob a tramitação própria da reclamação para a conferência" (v. Acs do STA, de 12-09-2007 no Proc. 0430/07, de 29-11-2007 no Proc. 0430/0712828/03/A e do STJ 13-07-2005 no Proc. n°06B346 e de 20.01.2010 no Proc. n° 103-H/2000.C1.S1 (Uniformizador de jurisprudência), todos in www.dgsi.pt .
3. Tendo a Conferência entendido não haver lugar a reclamação mas sim a recurso, e sendo ostensivo do requerimento da recorrente que esta não se conforma com a decisão proferida em 1a Instância, pretendendo ver esta sindicada por um tribunal superior - em função da motivação desde logo aí avançada -, deveria ter convolado tal requerimento em interposição de recurso (no caso tempestivo e já alegado).
4. Uma interpretação contrária à expressa na conclusão anterior, afirmando a existência de base legal que porventura vede a convolação da reclamação apresentada num recurso, deverá ser rejeitada por conduzir à prática de normas inconstitucionais por violação dos direitos de acesso à justiça e tutela judicial efectiva (v. artº 20° da Constituição da República).
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Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA.
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Foi julgada provada a factualidade que se transcreve:
A. Em 15 de Julho de 2008, a ora reclamante enviou ao Tribunal, por transmissão electrónica de dados, a petição inicial do processo de contencioso pré-contratual n.° 871/08.2BELRA, visando a declaração da nulidade ou a anulação da deliberação de 11 de Junho de 2008 da Câmara Municipal de Leiria que adjudicou ao consórcio (dito "agrupamento C") constituído pelas empresas B...Portugal - Promotora Imobiliária, SA, e C...- Engenharia Construções, S.A., aqui contra-interessadas, o objecto do "Concurso Público Internacional para Concepção, Financiamento, Construção e Exploração de Uma Unidade Comercial Relevante mediante a Alienação de Parcelas de Terreno em Regime de Direito de Superfície pela Câmara Municipal de Leiria à Entidade Adjudicatária;
B. Tendo atribuído à acção o valor de € 30 001,00 (v. a petição inicial);
C. Em 17 de Fevereiro de 2011, foi proferida decisão julgando a acção improcedente;
D. Em 23 de Março de 2011, a reclamante enviou ao Tribunal, por fax, a reclamação em apreço.
DO DIREITO
O discurso jurídico fundamentador da decisão sobre a reclamação é o que, de seguida, se transcreve:
“(..) Nos termos do n.° l do art.° 102° do CPTA, "os processos do contencioso pré-contratual obedecem à tramitação estabelecida no capítulo III do título III, salvo o preceituado nos números seguintes".
Como decorre da norma, esta trata da tramitação dos processos de contencioso pré-contratual, que regula mediante a remissão para o ritual dos processos que seguem a forma de acção administrativa especial, regulada no capítulo III do título III (art.°s 78° a 96° do CPTA).
Ora o problema que a reclamante levanta é um problema de competência, e não de tramitação, pois que entende que competente para conhecer do objecto do processo é o tribunal colectivo e não o juiz singular - no caso o relator.
De facto, o n.° 3 do art.° 40° do ETAF prescreve que "nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito”.
Na circunstância, o valor da causa é de € 30 001,00 [v. B) do probatório], superior, portanto, aos € 5 000,00 que constituem a alçada dos tribunais administrativos de círculo (art.°s 31°, n.°l, da LOFTJ e 6°, n.° 3, do ETAF). É aqui que surge a questão de saber se, no caso em pauta, a decisão do mérito da causa é da exclusiva competência do tribunal colectivo ou de juiz singular.
Ora, a despeito da referida remissão do n.° l do art.° 102° do CPTA para a tramitação da acção administrativa especial, a Deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais n.° 825/2005, de 30 de Maio, publicada no Diário da República, II série, n.° 114, de 16 de Junho de 2005, prevê, lado a lado, como espécies processuais diferentes, as acções administrativas especiais (4a espécie) e os processos de contencioso pre-contratual (7a espécie), sendo que o n.° 3 do art.° 40° do ETAF só quanto à espécie acção administrativa especial impõe a intervenção de tribunal colegial ("formação de três juízes") nas condições nele previstas e não quanto a todos os meios processuais que seguem, posto que por remissão, a tramitação da acção administrativa especial.
Donde se conclui que para a decisão das pretensões actuadas em juízo por meio dos processos de contencioso pré-contratual é competente o juiz singular.
Nestas circunstâncias, é inócua a invocação, feita, da al. i) do n.° 2 do art.° 27° do CPTA para justificar a decisão por juiz singular.
Face ao exposto, deliberam negar provimento à reclamação. (..)”
1. competência intrajudicial; preterição de tribunal colectivo;
Diga-se, desde já, que, nesta parte, o decidido em sede de reclamação para a conferência é para confirmar, na medida em que, tal como afirmado na decisão sob recurso e acima transcrita, a questão trazida a recurso e apresentada pela ora Recorrente no articulado de reclamação para a conferência configura matéria de excepção na veste de incompetência relativa, sobre a qual este TCA já se pronunciou em via de acórdão nos recursos nº 6985/10 de 17.02.2011 e nº 7514/11 de 26.05.2011, nos termos seguintes:
“(..) Vem suscitada a questão da incompetência relativa do Tribunal singular em resultado da infracção das regras dos artºs. 31º nº 2 b) CPTA e 40º nº 3 ETAF respeitantes à forma do processo e valor da causa na vertente da distribuição de poderes, dentro do tribunal competente, no tocante à determinação do órgão julgador em matéria de facto e de decisão da causa (tribunal colectivo, juiz singular e formação alargada de três juízes), matéria que, além do mais, é também de conhecimento oficioso por aplicação do disposto no artº 110º nº 2 CPC.
Sendo aplicável a lei adjectiva cível por força da remissão geral do artº 1º CPTA, a intervenção do órgão julgador em violação das regras de competência funcional ou intrajudicial (e não da medida de jurisdição) tem como consequência, na circunstância da assacada preterição do tribunal colectivo, a nulidade do acto praticado, ou seja, a nulidade do julgamento realizado pelo Tribunal singular e a sua renovação ab initio, conforme regime do artº 646º nº 3 com remissão para o artº 110º nº 4, ambos do CPC. (1)
Em abstracto, o regime é este, só que não aplicável ao caso dos autos, na medida em que a forma urgente do contencioso pré-contratual relativa à formação de contratos de empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e fornecimento de bens [na terminologia do CCP, aquisição de serviços e de bens móveis, vd. artº 6º nº 1 als. d), e)], não se reconduz à forma não urgente da acção administrativa especial, configurando uma e outra regimes específicos e distintos, seguindo a primeira, prevista nos artºs. 35º nº 2, 36º e 100º a 103º do Título IV, Cap. I, Secção II do CPTA, um regime de tramitação célere evidenciado nos artºs 36º nº 2 (em férias) e 147º (prazo de recurso em metade),ao contrário da tramitação mais alargada prevista para a acção administrativa especial, conforme decorre do Título III, Caps. I, II e III do citado Código.
A forma processual urgente é especificamente definida para os casos em que “(..) ocorram situações de especial urgência que como tal estejam expressamente previstas na lei, para o efeito de deverem corresponder a uma forma de processo especial, caracterizada por um modelo de tramitação simplificado ou, pelo menos, acelerado em razão urgência (..)”. (2)
Estamos perante uma figura legal típica, configurada no Título IV que “(..) corresponde à ideia de processos urgentes principais – que se distinguem, quer dos processos principais não urgentes, quer dos processos urgentes não principais (os processos cautelares) (..)” . (3)
Sendo os processos urgentes do Título IV uma forma de processo tipicizada segundo a tramitação gizada para cada uma das quatro modalidades de situações de urgência especial (duas impugnatórias, o contencioso eleitoral e pré-contratual e outras duas de intimação), tal significa a definição vinculada da sequência ordenada em abstracto para os actos e formalidades necessários à emissão da pronúncia que, em sede de acto final do processo, substancia a norma do caso concreto levado a juízo, sequência essa estruturalmente distinta da estatuída para os actos e formalidades processuais respeitantes a pretensões que não correspondam às situações de urgência tipificadas na lei adjectiva.
Pelo que vem dito, na forma dos processos especiais urgentes do contencioso pré-contratual, artºs 100º a 103º CPTA, a competência funcional do tribunal segue o regime do julgamento de facto e de direito por juiz singular nos termos estatuídos pelo artº 40º nº 1 ETAF, sendo aqui indiferente o valor da causa superior à alçada do Tribunal de 1ª instância (TAC) para determinar a intervenção da formação alargada de três juízes a título de competência intrajudicial, regime específico do artº 40º nº 3 ETAF para a acção administrativa especial e, muito menos, do tribunal colectivo para o julgamento da matéria de facto na acção administrativa comum, regime do nº 2 do citado artigo. (..)”
2. forma do processo - pressuposto da competência do julgamento por juiz singular;
Na circunstância, a ora Recorrente deu início à presente causa na forma de acção administrativa especial urgente em matéria de contencioso pré-contratual, constante do Título IV, Cap. I, Secção II do CPTA, peticionando a declaração de nulidade ou a anulação da deliberação da Câmara Municipal de Leiria tomada em sessão de 11.06.2008 que, no domínio do procedimento de concurso público internacional aberto em 04.07.2007, adjudicou a “concepção, financiamento, construção e exploração de uma unidade comercial de dimensão relevante, mediante a alienação de parcelas de terreno, em regime de superfície” ao Consórcio constituído pelas ora Contra-Interessadas.
Em via de recurso do despacho saneador que julgou da inadequação do meio processual, a ora Recorrente obteve ganho de causa por acórdão deste TCA proferido no rec. nº 4800/09 de 17.09.2009 a fls. 433/447 dos autos, que ordenou a baixa dos autos à 1ª Instância para tramitação segundo a tipologia do processo declarativo urgente de contencioso pré-contratual, artºs. 46º nº 3 e 100º a 103º CPTA.
Tal significa que a marcha do processo seguiu o modelo de tramitação própria consignado no artº 102º nºs. 2 a 5, sem prejuízo da tramitação prevista para a acção administrativa especial, artsº 78º a 96º, conforme nº 1 do citado artº 102º do CPTA, e significa também a aplicabilidade do regime do artº 40º nº 1do ETAF em matéria de competência do juiz singular para o julgamento da causa em matéria de facto e de direito (e não em conferência de três juiízes para julgamento da matéria de facto e de direito) por, como dito acima, o contencioso pré-contratual reportar a uma das quatro formas de processos declarativos urgentes tipicizadas nas quatro modalidades adoptadas no Título IV do CPTA.
*
Na sequência, pelo Senhor Juiz titular do processo foi proferido despacho saneador e elaborados a especificação e questionário - hoje, na revisão adjectiva cível de 1995/1996, despachos sobre os factos assentes e a base instrutória -, actos jurídicos constantes de fls. 515 a 532 dos autos, a que se seguiu a fase instrutória traduzida na produção de prova pericial e prolação dos despachos de indeferimento de produção de prova testemunhal requerida e notificação das partes para apresentação de alegações escritas, conforma artºs. 90º nº 2 e 91º nº 4 CPTA, despachos de 01.09.2010 a fls. 626 dos autos.
Juntas as alegações, foi proferida a sentença que procedeu ao julgamento da causa, funcionando o Tribunal com juiz singular competente para o julgamento de facto e de direito, e não em formação colegial de três juízes para decidir em conferência e conhecer das questões de facto e da matéria de direito e em que a elaboração da sentença compete ao juiz titular do processo, o denominado juiz relator.
O que significa, na circunstância, a inaplicabilidade do regime prescrito no artº 27º nº 2 CPTA de reclamação para a conferência do despacho do relator, na medida em que a pronúncia do Tribunal datada de 17.02.2011, a fls. 753/792 dos autos, não assume a natureza jurídica de “despacho do relator” em matéria de fundo na economia do artº 27º nº 2 CPTA, pois, por quanto vem de ser dito, assume a natureza de sentença no âmbito da competência jurisdicional própria do Tribunal a quo funcionando com juiz singular, que julgou de facto e de direito o litígio trazido a juízo.
Por isso, tem toda a pertinência jurídica considerar “(..) inócua a invocação, feita, da al. i) do n.° 2 do art.° 27° do CPTA para justificar a decisão por juiz singular (..)” por, a nosso ver, o contencioso pré-contratual configurar um tipo diferenciado dentro da forma dos processos urgentes do Título IV, no confronto com os processos não urgentes do Título III, nomeadamente casos de acção administrativa especial não urgente do Título III, ambos referidos no artº 35º nº 2 CPTA.
Neste sentido, do ponto de vista adjectivo o contencioso pré-contratual configura uma forma autónoma de processo urgente dentro do Título IV do CPTA, cfr. artºs. 97º a 111º CPTA, insusceptível de recondução à tipologia de matriz dualista dos processos declarativos não-urgentes na forma de acção administrativa especial regulada no Título III, artºs. 46º a 96º do CPTA. (4)
O enquadramento legal dos processos de contencioso pré-contratual no domínio adjectivo da forma autónoma de processo urgente impõe a competência funcional do Tribunal tal como definida pelo regime do artº 40º nº 1 do ETAF - “os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos”.
O que significa que o julgamento em matéria de facto e de direito nas acções de contencioso pré-contratual compete ao Tribunal Administrativo de Círculo funcionando com juiz singular, diferentemente do regime do nº 3 do artº 40º ETAF que determina a competência de julgamento do Tribunal “em formação de três juízes” por referência às “acções administrativas especiais de valor superior à alçada”, ou seja, mediante dupla referência a uma das formas do modelo dualista de processos declarativos não urgentes (a outra é a acção administrativa comum, artº 35º nº 2, Título II do CPTA) e ao valor da acção.
Caso se verifique a intervenção do juiz singular quando deveria ter intervindo a conferência de três juízes – ou o tribunal colectivo, nas acções administrativas comuns -, o caso é de nulidade do acto processual realizado nos termos do artº 201º nº 1 CPC, ex vi artº 1º CPTA e consequente repetição do julgamento. (5)
Ou seja, na circunstância, o Tribunal a quo funciona com juiz singular para julgamento da acção de contencioso pré-contratual pelo que improcede a questão trazida a recurso no item 1. das conclusões.
3. princípio da adequação formal – artº 265º-A CPC;
De quanto vem de ser dito em matéria de competência intrajudicial no domínio do contencioso pré-contratual e consequente valência do regime do artº 40º nº 1 ETAF na circunstância do caso concreto, conclui-se que a ora Recorrente optou por deduzir reclamação para a conferência em 02.Mar.2011 (vd. fls. 801/815), na vez de interposição de recurso, notificada que foi da sentença em 08.Fev.2011 (vd. fls. 794).
Vem agora em sede recurso, na segunda parte do corpo alegatório e itens 2 a 4 das conclusões, suscitar a questão da conversão do acto praticado na veste de reclamação para a conferência, artº 27º nº 2 CPTA em recurso para o TCA, ao abrigo do disposto no artº 265º-A CPC.
Seguindo a doutrina no tocante às inovações introduzidas no CPC, a consagração do princípio da adequação formal pelo artº 265º-A permite o seguinte “(..) quando a forma legal não se adequar às especificidades do caso concreto, deve o juiz, oficiosamente, ouvidas as partes, adaptar a tramitação abstractamente prevista na lei, designadamente determinando a prática dos actos que melhor se ajustem ao fim do processo. (..)” (6) e, no tocante à interpretação actualista do disposto no artº 199º CPC no segmento legal que “devendo praticar-se os [actos] que forem estritamente necessários para que o processo de aproxime, quanto possível, da forma estabelecida na lei”, esclarece que já no domínio da lei anterior “(..) o «quanto possível» desejável para a aproximação concreta à tramitação legal abstracta implicava alguma margem de apreciação técnica judicial. Mas este poder de adequação à forma processual deixou, com o artº 265-A de ser um poder vinculado, pois, podendo hoje o juiz adoptar uma forma divergente da legal, é-lhe também possível limitar a adequação à forma legal preterida, no âmbito do que, tidas em conta as especificidades do caso, lhe pareça razoável. (..)” (7)
E esclarece ainda a doutrina relativamente a este artº 199º conjugado com o segmento da “prática dos actos que melhor se ajustem ao fim do processo” do artº 265º-A, que “(..) quanto aos actos em que se concretiza a adequação fez bem o legislador em não exemplificar, pois a adequação formal pode não resumir-se à omissão de actos ou à sua prática. Com efeito, pode traduzir-se na prática de actos fora da sequência determinada na lei. (..)” (8)
De salientar que em sede de decisão recorrida, o Tribunal a quo não se pronunciou sobre matéria de convolação, nem esta foi requerida pela ora Recorrente na reclamação deduzida.
Todavia, de quanto vem de ser dito se conclui que o artº 265º-A CPC comete ao juiz um poder-dever, sem outorga de margem de livre decisão em matéria de se determinar por adequar ou não adequar o processo, o que é diferente de, na circunstância de cada caso concreto, cumprir observar os limites que do ponto de vista técnico-jurídico conformam a adequação formal. (9)
Ou, como diz o acórdão da 2ª sub-secção do Supremo Tribunal Administrativo in rec. nº 542/10 de 19.10.2010 (Alberto Augusto Oliveira) “só haverá um efectivo prosseguimento da forma processual adequada se for possível, se estiverem preenchidos todos os seus pressupostos.”
O que no caso em apreço significa que atendendo aos precisos termos da reclamação para a conferência deduzida no processo com entrada no TAF de Leiria em 02.03.2011 sob o registo nº 181 261, a fls. 801 a 815 dos autos, a convolação para recurso do acto praticado sob a veste de reclamação para a conferência, há-de respeitar o âmbito de conteúdo do acto praticado, na exacta medida em que não é lícito por efeito da convolação adjectiva, proceder ao afastamento de efeitos preclusivos já verificados.
O mesmo é dizer que o âmbito de recurso, por convolação, é o decorrente do acto jurídico praticado pela parte na veste de reclamação para a conferência deduzida em 02.03.2011 sob o registo nº 181 261, a fls. 801 a 815 dos autos.
*
De modo que, atendendo ao ora requerido pela Recorrente e na procedência da questão trazida a recurso nos itens 2 a 4 das conclusões, convola-se a reclamação para a conferência deduzida pela ora Recorrente em 02.03.2011 sob o registo nº 181 261, a fls. 801 a 815, para os termos de recurso da sentença proferida em contencioso pré-contratual urgente do artº 100º e ss. CPTA de 17.02.2011, constante de fls.753 a 792, convidando a parte a formular as respectivas conclusões, seguindo a tramitação consequente nesta 2ª Instância.
***
Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso
Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em:
A. negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão proferido no tocante à competência intrajudicial em sede de julgamento de facto e de direito por juiz singular;
B. convolar a reclamação para a conferência deduzida pela ora Recorrente em 02.03.2011 sob o registo nº 181 261, fls. 801 a 815, para os termos de recurso da sentença proferida em contencioso pré-contratual urgente do artº 100º e ss. CPTA, de 17.02.2011, fls. 753 a 792, convidando a parte a formular as respectivas conclusões, seguindo a tramitação consequente nesta 2ª Instância.
Sem custas.
Lisboa, 06.OUT.2011
(Cristina dos Santos)
(António Vasconcelos)
(Paulo Gouveia
1- Aroso de Almeida, Manual de processo administrativo, Almedina/2010, págs. 212/213; Lebre de Freitas, Código de processo civil – anotado, vol 2º, Coimbra Editora/2ª edição, pág. 637 e vol. 1º , pág. 213; Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, LEX/1997, pág. 339; Carlos Cadilha, Dicionário de contencioso administrativo, Almedina/2006, pág. 677.
2- Mário Aroso de Almeida, Manual de processo administrativo, Almedina/2010, pág. 407.
3- Vieira de Andrade, A justiça administrativa, 10ª ed. Almedina72009, pág. 253.
4- Mário Aroso de Almeida, Manual de processo administrativo, Almedina/2010, págs. 72 a 74.
5- Carlos Cadilha, Dicionário de contencioso administrativo, Almedina/2006, pág. 677; Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, CPTA e ETAF – Anotados, Vol. I, Almedina/2004, pág. 297; Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, LEX/1997, pág.339; Lebre de Freitas, CPC – Anotado, Coimbra Editora/2008, Vol. 1º pág. 214 e Vol. 2º pág. 637.
6- Lebre de Freitas, CPC – Anotado, Coimbra Editora/2008, Vol. 1º pág. 512.
7- Lebre de Freitas, CPC – Anotado, Coimbra Editora/2008, Vol. 1º págs. 366/367.
8- Pedro Madeira de Brito, O novo princípio da adequação formal, obra colectiva Aspectos do novo processo civil, LEX/1997, pág.51.
9- Pedro Madeira de Brito, O novo princípio …, págs. 64 e ss
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