Proc. Nº 09062/12
22.11.2012 TCASul
I – O acto
impugnável é o acto administrativo que constitui a decisão do órgão da
Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos
jurídicos numa situação individual e concreta (cfr. art. 120º do CPA), sendo
esse o acto com eficácia externa e susceptível de lesar direitos, ou interesses
legalmente protegidos do autor - art. 51º, nº 1 do CPTA;
II - No caso dos autos a notificação do acto administrativo praticado em 06.08.2010, deu a conhecer ao Recorrente qual o sentido da decisão (bem como todos os outros elementos exigíveis), e por isso tornou-se operante no que respeita ao prazo para deduzir a impugnação judicial, no prazo previsto no art. 58º, nº 2, alínea b) do CPTA;
III - A reclamação administrativa deveria ter sido apresentada no prazo de 15 dias, contados nos termos do disposto no art. 72º, nº 1 do CPA, e a Administração devia responder no prazo de 30 dias úteis, devendo a notificação da decisão ser efectuada nos 8 dias úteis seguintes. Ou seja, se não houver decisão até ao 38º dia útil, deve considerar-se que decorreu o prazo para a decisão da reclamação (cfr. arts. 162º, a. a) e 165º, ambos do CPA e art. 59º, nº 4 do CPTA);
IV - Assim, atento o disposto no referido nº 4 do art. 59º do CPTA, uma vez que o meio de impugnação administrativa não foi accionado no prazo legal de 15 dias, não seria, sequer de considerar operante a suspensão do prazo de impugnação contenciosa previsto em tal preceito, devendo o prazo de impugnação contenciosa, de três meses, contar-se a partir da data de 11.08.2010, sendo essa contagem efectuada de acordo com o disposto no nº 3 do art. 58º do CPTA.
V – Tendo a acção administrativa especial dado entrada em tribunal em 28.11.2011, caducou o direito de acção
II - No caso dos autos a notificação do acto administrativo praticado em 06.08.2010, deu a conhecer ao Recorrente qual o sentido da decisão (bem como todos os outros elementos exigíveis), e por isso tornou-se operante no que respeita ao prazo para deduzir a impugnação judicial, no prazo previsto no art. 58º, nº 2, alínea b) do CPTA;
III - A reclamação administrativa deveria ter sido apresentada no prazo de 15 dias, contados nos termos do disposto no art. 72º, nº 1 do CPA, e a Administração devia responder no prazo de 30 dias úteis, devendo a notificação da decisão ser efectuada nos 8 dias úteis seguintes. Ou seja, se não houver decisão até ao 38º dia útil, deve considerar-se que decorreu o prazo para a decisão da reclamação (cfr. arts. 162º, a. a) e 165º, ambos do CPA e art. 59º, nº 4 do CPTA);
IV - Assim, atento o disposto no referido nº 4 do art. 59º do CPTA, uma vez que o meio de impugnação administrativa não foi accionado no prazo legal de 15 dias, não seria, sequer de considerar operante a suspensão do prazo de impugnação contenciosa previsto em tal preceito, devendo o prazo de impugnação contenciosa, de três meses, contar-se a partir da data de 11.08.2010, sendo essa contagem efectuada de acordo com o disposto no nº 3 do art. 58º do CPTA.
V – Tendo a acção administrativa especial dado entrada em tribunal em 28.11.2011, caducou o direito de acção
Acordam na 1ª Secção do Tribunal
Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Loulé que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, prevista no art. 89º, nº 1, al. h) do CPTA.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1. O acto final e definitivo é a Decisão notificada ao Recorrente pelo ofício de 28 de Setembro de 2011, que constitui um todo unitário e inseparável com as Decisões de 22 de Julho de 2011 e de 06 de Agosto de 2010.
2. Quer na Decisão de 06 de Agosto de 2010, quer nas que se lhe seguiram, o Recorrente não foi advertido da possibilidade de impugnação administrativa ou contenciosa, nem (naturalmente, face à anterior omissão) dos respectivos prazos.
3. A ausência da informação atrás referida viola o princípio da colaboração da Administração com os particulares, previsto no art° 7° do CPA.
4. Pelo que as Decisões em causa estão feridas de nulidade.
5. Notificado da Decisão de 06 de Agosto de 2010, o Recorrente, através de comunicação datada de 16 de Agosto de 2010, solicitou "um prazo extraordinário de 60 dias para apresentação de um dossier no vosso instituto comprovando a boa execução do projecto" (negrito nosso).
6.Em resposta, o "IFAP, IP" remeteu comunicação ao ora Recorrente, com o n° 026201/2010, concedendo o prazo de trinta dias "para que possa reunir os factos necessários".
7. Nessa sequência, o Recorrente apresentou requerimento em 02 de Novembro de 2010.
8. A finalidade pretendida pelo Recorrente com esse requerimento era que lhe fosse concedido um prazo extraordinário, ainda incluído na fase de audiência dos interessados do procedimento administrativo, para se poder pronunciar sobre os factos que tinham sido anunciados no requerimento para audição prévia.
9. O Recorrido, ao conceder ao Recorrente o referido prazo extraordinário, embora apenas por 30 dias, autorizou-o a apresentar a sua argumentação e a requerer a realização de diligências complementares, ainda no âmbito da sua audição como interessado (para o que lhe havia sido concedido aquele prazo).
10. Assim o entendeu o Recorrente, como decorre do teor do seu requerimento de 02 de Novembro de 2010, no qual refere o seguinte: "(...) não concordo com as decisões resultantes da vossa audiência prévia, mais informo que não o fiz antes da vossa decisão final devido a ter ficado a aguardar resposta do então Gestor do Programa, Eng.° B..., que me garantiu resolução breve do processo aquando da nossa reunião em Lisboa em 24/11/2009. Nessa referida reunião, em que foi explicada a situação resultante da visita dos vossos técnicos e apresentada a execução total do projecto, o Eng.° B... ficou com a documentação e disse-me para aguardar a recepção de um ofício para marcação de nova inspecção ao terreno, daí não ter sido apresentado último pedido de pagamento e relatório final, pois continuava a aguardar esse ofício.".
11. O Recorrente entendeu o prazo extraordinário que lhe foi concedido como novo prazo, mais dilatado, para exercer o direito de audiência prévia, uma vez que não tinha respondido antes por ter ficado a aguardar ofício com a marcação de nova inspecção ao terreno.
12. O Recorrente, no citado requerimento de 02 de Novembro de 2010, não pretendia responder à Decisão de 06 de Agosto de 2010, mas sim ao despacho para audiência prévia, dado que aquele refere, expressamente: "Em relação ao relatório recebido sobre os incumprimentos na óptica dos dois inspectores tenho a contrapor o seguinte: (...)" (negrito nosso).
13. Esse requerimento culmina com a solicitação de indicações sobre a forma de proceder relativamente aos investimentos realizados.
14. O Recorrente não pretendia (ainda) responder a uma decisão final, mas pretendia, sim, que a mesma só fosse proferida depois da sua audição e junção de elementos a efectuar no prazo de 30 dias que lhe fora concedido para o efeito.
15. O Recorrente tinha motivos para crer que estava a argumentar ainda no âmbito do procedimento administrativo e antes da Decisão final e definitiva.
16. Com efeito, os prazos para a impugnação administrativa e para a impugnação contenciosa revestem natureza ordinária e não extraordinária.
17. O Recorrido, ao conceder ao Recorrente um prazo extraordinário, admitiu que a Decisão de 06 de Agosto de 2010 não tinha natureza definitiva e que o dito prazo ainda se enquadrava no procedimento administrativo normal, de modo que, só depois de juntos os elementos autorizados pelo "IFAP, IP" e proferida Decisão Final (complementar da anterior), começariam a correr os prazos ordinários para impugnação da mesma.
18. Qualquer cidadão normal e bom pai de família, nessas circunstâncias, entenderia a concessão do tal "prazo extraordinário" da mesma forma que o Recorrente.
19. Após a Decisão de 22 de Julho de 2011, o Recorrente requereu a prorrogação do prazo para apresentação de resposta.
20. O Recorrente, por ofício de 01 de Setembro de 2011, deferiu aquele pedido e concedeu ao Recorrido, para esse efeito, "(...) o prazo máximo de dez dias úteis, contados da data da recepção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após data constante no carimbo dos CTT.".
21. Esse prazo de resposta de 10 dias úteis não pode deixar de ser considerado como mais um prazo extraordinário, pelo que o Recorrido admitiu que a Decisão de 22 de Julho de 2011 ainda não era a definitiva, só o sendo aquela que seria proferida após a resposta que tinha autorizado.
22. O Recorrente entendeu - e outra coisa não seria de entender por um cidadão comum e bom pai de família - que a Decisão que fosse proferida após essa resposta é que seria a definitiva, a partir da qual se começariam a contar os prazos ordinários para a impugnação administrativa e contenciosa.
23. Na sequência do prazo de 10 dias que lhe foi concedido, o Recorrente apresentou, em 11 de Setembro de 2010, documentação para análise.
24. E, finalmente, foi proferida Decisão (esta, sim, a final), em 28 de Setembro de 2011.
25. O "Princípio da boa fé" está previsto no art° 6°-A do CPA, que estabelece o seguinte: "1 - No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé. 2 - No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial: a) A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa; (...)" - negrito nosso.
26. Com a sua actuação, o "IFAP, IP" suscitou no Recorrente a confiança de que a sua conduta estava correcta e que a Decisão definitiva, a partir da qual poderia lançar mão dos meios de impugnação administrativa e contenciosa, seria a que fosse proferida após o decurso das diligências para as quais tinham sido concedidos prazos extraordinários.
27. Portanto, sob pena de violação do referido princípio da boa fé, deverá o Tribunal "ad quem" decidir que o prazo para a impugnação contenciosa se conta a partir da Decisão Final de 28 de Setembro de 2011, face à actuação do "IFAP, IP", que gerou no Recorrido a confiança de que estava autorizado, nos prazos extraordinários concedidos, a apresentar argumentação e prova ainda no procedimento administrativo normal, em sede de audiência de interessados.
28. O Tribunal “a quo”, na sua decisão, violou ou fez incorrecta interpretação dos art°s 58°, n° 2, alínea b), do C.P.T.A. e 6°-A do CPA.
29. Está prescrito o direito do "IFAP" à denúncia do contrato e à reclamação da quantia em causa.
30. Também se verifica a caducidade do direito à instauração de procedimento administrativo para esse efeito.
31. Mesmo que assim não se considere, só seriam devidos os juros dos últimos 5 anos, uma vez que os anteriores estariam prescritos, nos termos do art.° 310°, alínea d) do C.C., prescrição essa que se invoca para os legais efeitos.
32. Ao ter efectuado plantações parcialmente fora da área do projecto, o A. estava convicto de que, como se tratava de terreno dos pais - que, também eles, tinham incentivos à agricultura, e com os quais o A. vivia em comunhão de mesa e habitação - não seria relevante o afastamento de alguns metros, desde que fossem prosseguidos os objectivos pretendidos com a ajuda.
33. Aquando da visita inspectiva, o projecto ainda não estava totalmente realizado.
34. Após a visita inspectiva que esteve na génese do procedimento administrativo em causa, houve uma reunião entre o A. e o Gestor do programa, Exm° Sr. Eng° B....
35. Nessa reunião, o referido Gestor afirmou ao A. que seria considerado cumprido o projecto desde que este viesse a ser totalmente realizado, de harmonia com o estabelecido, nomeadamente respeitando a localização e as áreas.
36. Mais foi o A. informado, nessa reunião, pelo Gestor do programa, que seria efectuada nova visita inspectiva, para aferir do integral cumprimento.
37. Na sequência dessa visita, o A. corrigiu todas as falhas referenciadas na visita inspectiva, tendo concluído integralmente o projecto, de forma correcta.
38. No entanto, não se verificou a segunda visita inspectiva, tendo o A. sido surpreendido pela decisão final de rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas, implicando o reembolso da quantia de € 145 005,87, acrescida de juros de mora.
39. Ora, os montantes entregues pelo "IFAP" ao A. foram utilizados, efectivamente, por este, na implementação do projecto, com total respeito pelo mesmo.
40. O "IFAP" nunca esclareceu nem advertiu o A. de que a sanção decorrente do não cumprimento rigoroso do projecto seria a rescisão unilateral do contrato, com total restituição dos incentivos, sem oportunidade de correcção dos erros que se verificassem.
41. Impende sobre o Estado um dever de informação aos cidadãos dos direitos e deveres que lhes competem, aquando da celebração de contratos.
42. O "IFAP" afirmou ao A. que lhe seria dada uma segunda oportunidade, permitindo-lhe reparar os erros e cumprir integralmente o projecto, e que não seria denunciado ou alterado o contrato caso, em segunda visita inspectiva, se concluísse pela boa e integral execução do mesmo.
43. O impugnante agiu, pois, de boa fé.
44. O mesmo não se pode dizer do "IFAP", que não informou devidamente o A. e o fez crer que a situação ficaria regularizada com a implementação do projecto na totalidade e com respeito pelas indicações dadas na visita inspectiva, e que seria efectuada nova visita inspectiva, para avaliar se o projecto já estaria inteiramente e correctamente implementado, não havendo rescisão unilateral nem alteração do contrato caso tudo se encontrasse em devida ordem.
45. O "IFAP" agiu, pois, com abuso de direito.
46. Pretender o reembolso dos incentivos, apesar de total e correctamente implantado o projecto (na sequência de oportunidade nesse sentido, dada ao A. (mas, como se constata, retirada sem o conhecimento deste)), é uma sanção desequilibrada, injusta e desmesurada, que excede em muito os limites impostos pelo fim económico e social do direito.
47. A conduta do "IFAP" configura igualmente abuso do direito na modalidade de "venire contra factum proprium", excedendo os limites da boa fé, ao vir agora rescindir unilateralmente o contrato e exigir o reembolso das quantias em causa, quando fizera crer ao A. que essa situação só se verificaria se, após a primeira visita inspectiva e antes da (prometida) segunda, não fossem reparadas todas as irregularidades detectadas.
48. A rescisão do contrato pela forma pretendida pelo "IFAP" ofende os princípios da equidade e da boa fé que deverão presidir às relações contratuais.
49. Acresce que, da conduta do A., não decorreu prejuízo para ninguém -nem para os credores, nem para o Estado -, uma vez que os incentivos acabaram por ser totalmente aplicados aos fins que se tinha em vista.
50. O reembolso desses incentivos traduzir-se-ia num iníquo e ilícito enriquecimento do Estado à custa de equivalente empobrecimento do A..
51. Não tinha o "IFAP", direito a rescindir unilateralmente o contrato e a exigir o reembolso dos incentivos, sem antes efectuar nova visita inspectiva para averiguar se o projecto já se encontrava devidamente implantado e concluído.
52. Se se entender que o A. deve ser sancionado por não ter, inicialmente, realizado correctamente o projecto, deverá considerar-se, quando muito, que há lugar à modificação unilateral do contrato, sendo exigível o reembolso de quantia que não deverá ser superior a 1/10 dos incentivos recebidos pelo A..
53. São anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.
54. “In casu”, por ter violado os princípios e normas jurídicas acima enunciados, a decisão ora impugnada é anulável, pretendendo e tendo o A. direito a essa anulação.
Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1. O Tribunal a quo decidiu corretamente ao concluir que o acto impugnado pelo ora Recorrente não tinha eficácia externa porquanto «não se vislumbra na resposta à reclamação do Autor operada pelo ofício da Entidade Demandada de 22 de Julho de 2011, com aviso de recepção de 2011.07.23, nenhuma estatuição unilateral de efeitos jurídicos para a situação do Autor que não se reconduza à definição do direito do caso concreto que já decorre da decisão final notificada em 6 de Agosto de 2010, este sim, o acto administrativo regulador da situação jurídica do Autor que culminou na determinação da rescisão do contrato e na devolução de verbas.
Assim, o acto de execução carece de lesividade própria, sendo o mesmo insusceptível de ser impugnado contenciosamente, uma vez que não constitui mais do que o efeito lógico necessário do acto administrativo definitivo, não assumindo a natureza de acto lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos.
Nesta medida, a reacção contenciosa perante a lesão, que terá existido, tem por objecto o acto administrativo definitivo e não outro acto subsequente, que apenas confere àquele execução».
2. Desde logo, para fundamentar a inexistência de eficácia externa da Decisão final, notificada através do ofício n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820/2010, de 06/08/2010, alega o Recorrente que «não foi advertido da possibilidade de impugnação administrativa ou contenciosa, nem naturalmente, face à anterior omissão) dos respectivos prazos», concluindo que é «obrigatória a inserção dessa informação na Decisão Final proferida no procedimento administrativo», invocando para o efeito o disposto no artigo 7° do CPA.
3. Tal entendimento não tem qualquer fundamento legal e contraria expressamente o disposto no n° 1 do artigo 68° do CPA, porque no caso sub judice o acto administrativo definitivo notificado ao ora recorrente não é suscetível de recurso hierárquico necessário, conforme aliás decorre da lei, pelo que, face ao disposto na alínea c) do n° 1 do artigo 68° do CPA, a contrario sensu, tal menção não é legalmente obrigatória.
4. No entanto, caso o Recorrente pretendesse esclarecimentos relativamente aos meios de reação relativamente ao ato administrativo definitivo que lhe havia sido notificado, poderia, ao abrigo do artigo 7° do CPA ou caso considerasse a notificação deficiente ao abrigo do artigo 60° do CPTA, solicitá-los, o que não sucedeu.
5. Aplicando ao caso dos autos e, conforme bem entendeu o Tribunal a quo, a notificação da primeira decisão deu a conhecer ao Recorrente qual o sentido da decisão, e por isso tomou-se operante no que respeita ao prazo para deduzir a impugnação judicial.
6. Por isso não assiste razão ao Recorrente quando alega que «o Recorrente, através de comunicação datada de 16 de Agosto de 2010, solicitou um prazo extraordinário de 60 dias para apresentação de um dossier no vosso instituto comprovando a boa execução do projecto», concluindo que com tal ofício «a finalidade pretendida pelo Recorrente era, inequivocamente, que lhe fosse concedido um prazo extraordinário, ainda incluído na fase de audiência dos interessados do procedimento administrativo, para se poder pronunciar sobre os factos que tinham sido anunciados no requerimento para audição prévia»!
7. De facto, conforme melhor resulta do próprio Processo Administrativo, cujo original se encontra junto aos autos, o Recorrente foi notificado em sede de audiência prévia!! pelo Instituto, através do ofício n° 538/DIC/SCDI/2007, datada de 26/12/2007, para cujo conteúdo se remete na íntegra, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100° e 101° do CPA, das conclusões da ação de controlo de primeiro nível do projeto, na qual se verificou uma situação de incumprimento da legislação aplicável à medida referida no assunto deste ofício (cfr. fls. 313 a 315 do PA, cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais).
8. De salientar que face à não apresentação pelo Recorrente de fundamentos/argumentos relativamente às irregularidades detetadas e supra elencadas, mantiveram-se as conclusões do relatório e finda a fase de instrução, mais de um ano após a notificação do Recorrente em sede de audiência prévia, por incumprimento da legislação comunitária, foi este notificado, através do ofício n.° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820/2010, de 06/08/2010, da decisão final na qual se confirmava o projeto de intenção anteriormente comunicado, mantendo-se o incumprimento da legislação aplicável, determinando-se «a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas, implicando o reembolso da quantia (...) considerado como indevidamente recebido» (cfr. fls. 404 a 408 do PA).
9. Na verdade, a ideia do Recorrente de que o «Recorrido, ao conceder ao Recorrente referido prazo extraordinário, embora apenas por 30 dias, autorizou-o a apresentar a sua argumentação e a requerer a realização de diligências complementares, ainda no âmbito da sua audição como interessado» é completamente descabida e sem qualquer suporte documental.
10. Com efeito, o próprio Recorrente, como decorre da comunicação referida, reconhecia o efeito definitivo e a sua eficácia externa ao mencionar estranhar ter sido proferida decisão final referindo que «na sequência da recepção da vossa carta com referência 020471/2010, foi com surpresa que analisamos o seu conteúdo, pois dá sequência a um projecto de decisão de reposição voluntária dos incentivos concedidos, cujo primeiro ofício com a referência 538/DIC/SCDI/2007, datado de 26/Í2/2007» (realçado nosso, cfr. fls. 409 do PA).
11. Assim, ao contrário do alegado pelo Recorrente, inequívoco é que finda a fase de instrução não podia o Recorrente entender que qualquer prazo concedido o havia sido para exercer o direito de audiência prévia, muito menos, quando tal não tem qualquer suporte literal nos documentos citados!
12. Ora, atendendo à conclusão da fase de instrução no âmbito do procedimento administrativo em causa, evidente é que o Instituto analisou a referida notificação, nos termos legais (vide alínea b) do n° 1 do artigo 9° do CPA), como uma reclamação, conforme, aliás, resulta da própria leitura do OF 024217/2011, com registo de saída n° 20068/2011, de 22/07/2011, concluindo que «não foram invocados quaisquer argumentos susceptíveis de suprir as irregularidades detectadas e, bem assim, de alterar a decisão final, fica pelo presente notificado da improcedência da reclamação apresentada, devendo, consequentemente, proceder ao pagamento da quantia [...] indevidamente recebida no projecto em causa», e, cumulativamente, procedeu à notificação para pagamento voluntário (cfr. fls. 433 a 442 do PA).
13. A qual, salienta-se, conforme decorre da lei, atente-se a este propósito ao disposto no n° 2 do artigo 163° do CPA, não interromperam nem suspenderam o prazo de caducidade do direito de ação.
14. No entanto, refira-se ainda que, caso assim não se entendesse, o que por mero dever de patrocínio se analisa, sempre se diria que nos termos do disposto no artigo 165° do CPA, a Administração é obrigada a responder a uma reclamação no prazo de 30 dias úteis, devendo a notificação da decisão ser efetuada nos 8 dias úteis seguintes, ou seja, se não houver decisão até ao 38° dia útil, presume-se que há indeferimento tácito da reclamação.
15. Considerando que o Recorrente, através de carta datada de 2/11/2010, apresentou exposição/reclamação à decisão final proferida, ainda que se considerasse a comunicação referida como suscetível de suspensão, o que por mero dever de patrocínio se refere, face à não resposta do ora Recorrido no prazo legal existia uma presunção de indeferimento tácito e o Recorrente deveria ter impugnado contenciosamente o acto administrativo em causa no prazo legal para o efeito o que não sucedeu.
16. Ora, nos termos do disposto na alínea c) do artigo 129.° do CPA, um acto administrativo tem eficácia diferida quando os seus efeitos, pela natureza do acto ou por disposição legal, dependerem da verificação de qualquer requisito que não respeite à validade do próprio acto, o que não sucede no caso sub judice.
17. Como refere Mário Aroso de Almeida «[...] decisivo, portanto, para que um acto administrativo possa ser considerado impugnável é que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica de qualquer entidade, privada ou pública - o que hoje inclui... outros órgãos da própria pessoa colectiva que praticou o acto ...-,em condições de fazer com que para elas possa resultar um efeito útil da remoção do acto da ordem jurídica.» (in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005,4.a edição revista e actualizada, págs. 141 e 142).
18. Do exposto conclui-se, à semelhança do douto entendimento do Tribunal a quo, e ao contrário do que é defendido pelo Recorrente, que a decisão notificada através do ofício n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820/2010, de 06/08/2010, era um acto definitivo e com eficácia externa e, em consequência, impugnável e, como tal, o ora Recorrente deveria reagir da decisão de rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e da consequente exigência de devolução dos montantes considerados indevidamente recebidos, ainda que considerando que a mesma fora expressa de forma deficiente, o que, salienta-se, nunca foi alegado nas diversas comunicações remetidas pelo Recorrente ao Instituto.
19. Atento o exposto improcedem os argumento do Recorrente de que o«Tribunal “a quo”, na sua decisão, violou ou fez incorrecta interpretação dos art°s 58°, n° 2, alínea b), do C.P.T.A. e 6°-A do CPA», porque, na verdade, o ora Recorrido não prosseguiu após a decisão final com a tramitação do procedimento, mas limitou-se a responder/analisar ao solicitado pelo ora Recorrente na sequência da notificação da decisão final, nos termos legais.
20. Deste modo, o acto notificado ao Recorrente por meio do oficio n° 029702/2011, com registo de saída n° 23849/2011, de 28/09/2011, não tem eficácia externa e, quanto a nós, é um acto meramente confirmativo do acto anteriormente notificado através do ofício n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820/2010, de 06/08/2010.
21. De facto, tem sido entendimento da jurisprudência administrativa dominante que «actualmente e, face ao citado normativo constitucional, o acto administrativo só poderá ser considerado confírmativo e, portanto irrecorrível quando não implique uma lesão autónoma de direitos e interesses particulares, nomeadamente, porque os seu efeitos reproduzem integralmente os efeitos de uma decisão anterior imediatamente lesiva. Havendo algo de novo entre o acto confírmativo e o acto confirmado susceptível de provocar uma nova lesão de direitos dos particulares, esse acto é contenciosamente impugnável - Cfr. neste sentido o Dr. Lino Ribeiro in Curso de Processo Administrativo, pp. 70 a 73).» (realçado nosso, cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 26/06/2008, proferido no âmbito do Processo n° 01113/06.0BEBRG, na 1a Secção - Contencioso Administrativo, disponível in www.dgsi.pt).
22. Efetivamente, quer relativamente ao ofício da decisão final, quer ao ofício impugnado pelo ora Recorrente, este último remetido pelo ora Recorrido em resposta à reclamação da decisão final, sempre se apresentaram as mesmas conclusões, ainda que explicitadas de forma diferente, motivo pelo qual, também se concluiu da mesma forma, uma vez que, conforme resulta do teor do ofício n° 029702/2011, não foi apresentado pelo Recorrente qualquer argumento que alterasse a decisão final anteriormente validamente notificada pelo Instituto.
23. Ora, tendo o acto impugnado sido praticado em resposta ao pedido do Recorrente, o ora Recorrido limitou-se a prestar os esclarecimentos solicitados, nada inovando na ordem jurídica pelo que além de não ter eficácia externa, é confírmativo e, portanto, possuindo tal caracterização o acto impugnado configura-se como inimpugnável contenciosamente.
24. Face ao exposto e tendo em conta o estatuído no artigo 53.° e 58° do CPTA, o acto impugnado pelo Recorrente é irrecorrível, porque se trata de um acto administrativo sem eficácia externa, com carácter meramente confirmativo e executivo, conforme bem salientou o Tribunal a quo, tendo a decisão, do Instituto, de rescindir unilateralmente o contrato celebrado com o Recorrente - acto com eficácia externa - sido objeto de válida notificação através do oficio de decisão final n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820/2010, de 06/08/2010.
25. Razão pela qual, in casu, não se verifica na douta sentença recorrida a alegada violação ou incorreta interpretação dos artigos 58° n° 2, alínea b), do C.P.T.A. e 6°-A do CPA tendo o Tribunal a quo decidido corretamente ao concluir pela caducidade do direito de acção.
26. Não obstante o supra referido, e caso assim não se entenda, o que por mero dever de patrocínio se refere, atento o disposto no n° 1 do artigo 149° do CPTA reafirma-se a posição já expressa na contestação apresentada.
27. Relativamente à alegada prescrição do direito do «"IFAP" à denúncia do contrato e à reclamação da quantia exequenda», sem explicitar qual o prazo prescricional a que se refere e que considera já ter decorrido, salvo o devido respeito, não tem qualquer fundamento o alegado pelo Recorrente porque o contrato de atribuição de ajuda foi celebrado com o Recorrente em 22/05/2005, ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1257/99, de 17 de Maio (cfr. fls. 107 do PA) e, como tal, co-financiado pelo FEOGA - Orientação.
28. Na verdade, quer a jurisprudência comunitária, quer a nacional entendem uniformemente que, na ausência de norma comunitária sobre o prazo para o pedido de restituição de ajudas comunitárias indevidamente pagas, compete à ordem jurídica de cada Estado-Membro regular as modalidades processuais e os prazos das ações de restituição do indevido.
29. Pelo que ao caso subjudice, tratando-se de uma ajuda co-financiada pelo FEOGA, é aplicável o prazo geral ordinário de 20 anos, nos termos do artigo 309° do Código Civil (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no âmbito do recurso n.° 325, de 25-06-2003, disponível em www.dgsi.pt), não se verificando, assim, o decurso do prazo prescricional em causa.
30. Quanto à alegada caducidade do direito à instauração de procedimento administrativo, não obstante não ter qualquer fundamento legal o alegado pelo Recorrente, ainda assim refira-se que as irregularidades foram detetadas em 08/10/2007 (cfr. fls. 295 do PA) e, após audiência prévia, o A. foi notificado da decisão final de reposição do montante indevidamente recebido, através do ofício n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820, de 06/08/2010, menos de 3 anos após a deteção das irregularidades e, consequentemente, muito longe do prazo geral ordinário de 20 anos.
31. Com efeito, o procedimento foi iniciado e concluído em menos de 3 anos após a deteção das irregularidades, ou seja, as irregularidades detetadas, bem como as respetivas consequências financeiras, da rescisão unilateral do contrato e consequente recuperação dos montantes indevidamente pagos, foram objeto de comunicação ao Recorrente, através do ofício n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820, de 06/08/2010, ocorrendo a interrupção da caducidade do procedimento administrativo (cfr. fls. 404 a 408 do PA).
32. Assim, forçoso se torna concluir que ocorreu uma interrupção da prescrição e da caducidade do procedimento, e, em consequência, pela não verificação do decurso do prazo em causa, o que determina a rejeição da presente imputação.
33. O Recorrente alega igualmente a prescrição dos juros de mora, nos termos do disposto na alínea d) do artigo 310.° do Código Civil e do Decreto-Lei n.° 73/99, de 16 de Março.
34. No entanto, na presente situação, como estamos perante uma ajuda concedida ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1257/99, de 17 de Maio (cfr. fls. 107 do PA) e, como tal, co-financiado pelo FEOGA - Orientação, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), os juros de mora são contabilizados desde a data em que os subsídios foram colocados à disposição dos beneficiários até à sua recuperação efetiva, o que decorre, aliás, da legislação aplicável, decorrendo de uma imposição do direito comunitário a que o Estado está vinculado, atento o primado do direito comunitário, pelo que é nosso entendimento que a prescrição dos juros do Código Civil não é aplicável.
35. No entanto, ainda que tal não se entenda, o que por mero dever de patrocínio se refere, o prazo de prescrição interrompeu-se com a notificação ao Recorrente das irregularidades detetadas e do incumprimento da legislação aplicável e do projeto, através do ofício n° 538/DIC/SCDI/2007, datado de 26/12/2007, em sede de audiência prévia, pelo que também ainda não havia decorrido os 5 anos relativamente à data da instauração dos presentes autos.
36. Alega também o Recorrente a violação do dever de informação, a qual está manifestamente em contradição com o documentos existentes no PA, designadamente, porque tal informação não constava de um qualquer normativo interno que o Recorrente diz que desconhece e não é obrigado a conhecer, mas do próprio projeto de investimento por si apresentado, bem como da cláusula 10a das Cláusulas Específicas em que o Recorrente assumia que «a execução material do projeto a que respeita o presente contrato» deve terminar, salvo prorrogações previamente autorizadas por escrito pelo Instituto, «até 2 anos a contar da data de celebração deste contrato», e as obrigações ínsitas na cláusula B. das Condições Gerais (fls. 109 e 111 do PA).
37. Também não pode o Recorrente invocar o desconhecimento da possibilidade do Instituto modificar ou rescindir o contrato em caso de incumprimento, porque a mesma está perfeitamente clara/definida na cláusula D.1. do contrato de ajudas celebrado, pelo que parece que o Recorrente ignora, deliberadamente, o teor do Contrato de Atribuição de Ajudas celebrado, todo o processo administrativo e respetivas comunicações trocadas entre si e o Instituto, nas quais participou e que estão subjacentes à tomada de posição que já havia sido anteriormente comunicada, conforme, aliás, resulta do supra referido.
38. Foi explicado ao Recorrente através da exposição dos factos e das regras fundamentadoras das irregularidades detetadas que este não reunia os requisitos legais e contratuais para receber a ajuda, veja-se, a este propósito, por exemplo, o ofício do Instituto junto como DOC. 2 à PI.
39. Com efeito, o Recorrente não pode confundir omissão do dever de fundamentação com fundamentação com a qual não se conforma, sendo manifesto que o invocado vício de forma de omissão/falta de fundamentação deverá ser considerado improcedente.
40. É jurisprudência uniforme e consolidada que os contratos de atribuição de ajuda celebrados pelo ex-IFADAP são contratos administrativos, pelo que estamos perante uma relação jurídico-administrativa e não perante um negócio celebrado entre particulares, não podendo proceder a alegada violação do dever de informação previsto no DL 446/85 como falta de fundamento para a decisão de rescisão unilateral do contrato, porquanto as referidas normas são aplicáveis a contratos cíveis e não são aplicáveis ao caso subjudice.
41. Por último, o Recorrente alega que o acto administrativo em causa constitui um manifesto abuso de direito, contudo, tal argumentação não corresponde à verdade porque não se coaduna, nem com as obrigações constantes do Contrato de Atribuição de Ajudas celebrado, (cfr. cláusula 10° e Cláusulas A. e B., da cláusula 3. Condições Gerais, do contrato de atribuição de ajudas celebrado), nem com os documentos constantes do PA e esclarecimentos prestados ao Recorrente nas diversas comunicações remetidas pelo Instituto.
42. A este propósito e a título exemplificativo remete-se para o teor da comunicação remetida pelo A. onde solicitava «indicações de como devo proceder relativamente aos investimentos realizados, deverei apresentar pedido de pagamento e relatório final? Pelo menos para encerrar o processo, mesmo que não receba o respectivo subsídio» (cfr. fls. 427 a 431 do PA).
43. Ora, o próprio Recorrente, em 2/11/2010, solicitava indicações de como proceder, sendo certo que na resposta que lhe foi remetida, o Instituto respondeu que «3.5. A/o processo de controlo proveniente do Gabinete do Gestor do AGRO não consta qualquer informação/recomendação do Gestor, resultante da reunião eventualmente realizada, sobre a realização de nova inspecção», mantendo a decisão de rescisão contratual e recuperação do montante indevidamente recebido (cfr. fls. 439 a 442 do PA).
44. De facto, resulta assim inequívoco que, face às disposições contratuais e legais aplicáveis, o Recorrente era obrigado a concluir o projeto apresentado no prazo de 2 anos após a celebração do contrato, o que não sucedeu.
45. Pelo que o Recorrente sempre teve conhecimento, desde o início, que deveria, entre outras condições, concluir o projeto, na área e condições aprovadas, por forma a que o pagamento pudesse ser efetuado, garantindo a observância das condições contratuais e legais relativas à concessão da referida ajuda, respeitando quer as disposições de direito nacional, quer as de direito comunitário.
46. Com efeito, incontornável, é o facto do beneficiário, ora Recorrente, à altura em que o ora Recorrido procedeu à ação de controlo, não tinha o projeto concluído, nos termos melhor discriminados no relatório de controlo, razão pela qual a decisão final de rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas com a consequente exigência de devolução das ajudas indevidamente pagas fundou-se nos pressupostos legais e contratuais do regime de ajudas e foi não só correta, como, legalmente, a única possível.
47. Motivo pelo qual não pode o Recorrente invocar que estava de boa-fé, porquanto, o contrato de atribuição de ajudas celebrado estabeleceu obrigações duradouras, vinculando as partes ao seu cumprimento até 22/05/2007, porque na verdade SEMPRE foi do conhecimento do Recorrente que deveria concluir o projeto, nos termos apresentados no projeto de investimento com que se candidatou e no prazo constante do contrato celebrado.
48. Ora, se o próprio Recorrente reconhece algumas das irregularidades detetadas e sentiu necessidade de as corrigir, a posteriori, não se compreende como pode vir agora alegar em consciência vício de abuso de direito, o qual deverá ser julgado improcedente.
49. Atento o exposto, porque o acto impugnado não padece de vício nenhum, o mesmo deve ser mantido na ordem jurídica.
A EMMP emitiu parecer a fls. 261 a 263, no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
A) A Autora vem propor esta acção, em 2011.11.28 (cfr. fls 1 da pi);
B)Pelo ofício da Entidade Demandada de 6 de Agosto de 2010, o Autor foi notificado da decisão final (cfr doc nº 1 da petição inicial, por confissão – artº 15º deste articulado e fls. 408 do processo administrativo);
C) Pelo ofício de 22 de Julho de 2011, com aviso de recepção de 2011.07.23, da Entidade Demandada, o Autor foi notificado, designadamente do seguinte: “Pelo exposto, e atendendo a que não foram invocados quaisquer argumentos susceptíveis de suprir as irregularidades detectadas e, bem assim, de alterar a decisão final, fica pelo presente notificado da improcedência da reclamação apresentada, devendo, consequentemente, proceder ao pagamento da quantia de 145.005,87€ de capital, considerada como indevidamente recebida no projecto em causa, acrescida de juros no valor de 30.828,5€ (calculados até à data de elaboração do presente ofício), perfazendo um total de 176.834,42€ (cfr doc nº 2 da petição inicial e fls 439 a 442 do processo administrativo).
Nos termos do disposto no art. 712º, nº 1, al. a) do CPC, consideram-se ainda provados os seguintes factos:
D) – O ofício com a referência 020471/2010, indicado em B) supra, tem o seguinte teor:
“(…)
ASSUNTO: Programa AGRO Medida 1
Processo IRV n.º: 06356/2009
Projecto nº 2004710012354
DECISÃO FINAL nos termos do art 103° n.º 2 a) do CPA
Finda a fase de instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificada, e com fundamento no disposto no artigo 103° nº 2 alínea a), do Código do Procedimento Administrativo, porquanto a coberto do oficio com a referência 538/DIC/SCDI/2007, datada de 26/12/2007, foi informado de todos os fundamentos que importam à tomada de decisão, tendo-se já pronunciado sobre os mesmos cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos a com os fundamentos seguintes:
De acordo com as conclusões do relatório de controlo de 1° nível, realizado por sete Instituto, verificou-se uma situação de Incumprimento da legislação aplicável.
Com efeito, face à legislação aplicável ao Programa AGRO Medida 1, mais concretamente, a Portaria n.º 811/2004, de 15 de Julho, apurou-se que:
1. O parral, os fetos, a parte mais relevante da drenagem {drenagem enterrada) e, ainda, parte da área de proteas, não se situavam nas áreas previstas e indicadas no mapa que faz parta do projecto como estando afectas à sua exploração;
2. Verificou-se que o investimento na vedação aprovada e totalmente comprovada não havia sido realizado;
3. Dentro da área prevista para a execução do projecto apenas se verificou a existência de parte da plantação de proteas (em camalhôes, com “paillage”), numa área de cerca de 3.609m2;
4. Na parcela onde havia sido previsto o parral, cujas delimitações estavam marcadas no terreno, com estacas unidas por fio, apenas se verificou a abertura de duas valas da drenagem superficial, com uma largura â superfície de cerca de 1m e uma profundidade de cerca de 60cm, numa extensão total de cerce da 4'tãm e a limpeza da vala para onde estas drenam, numa extensão de cerca de 83m Pelo facto de não existir qualquer aproveitamento dessa área, carece de sustentabilidade a manutenção em despesas elegíveis;
5. Apesar de não construído no local previsto foi mostrado aos técnicos coma fazendo parte do projecto o referido parra), ocupado por fetos jovens, localizado em terreno afecto à exploração de Fernando Honorato Seixas Dias, separado do local onde estava previsto por uma estrada alcatroada que corta, paralelamente à diagonal, o prédio rústico "João Roupeiro". Pare além do paira), foi ainda indicado aos técnicos, como realizadas no âmbito do projecto, os fetos plantados no seu interior, a drenagem enterrada d a vedação em redor da parcela.
6. Para além da questão, não negligenciável, da não coincidência da localização (dada que não foi solicitada qualquer alteração e seu subsequente deferimento), verificou-se ainda que:
a. A área do parral, medida pelos técnicos, é de cerca de 7,873mz, e não os 15.000ma previstos a comprovados (factura n." 20050042 de Construções Tavares, Conceição & Silva, Lda. emitida a 01/09/2005);
b. A área dá drenagem enterrada é, consequentemente, inferior á prevista e comprovada (factura n.º 20060005 de Construções Tavares. Conceição & Silva, Lda. emitida a 01/03/2006), onde refere explicitamente a drenagem de 3ha e a construção de vala de escoamento de água em toda a volta do terreno. Relativamente às valas de escoamento superficiais para além do Indicado no ponto 2, apenas foi referida aos técnicos a limpeza da vala paralela á extrema Sul do parral objecto do parágrafo anterior
c. A vedação existente em redor da parcela, diferia em absoluto da descrita no documento de despesa apresentado para a sua comprovação (factura n.° 20050040 de Construções Tavares,
Conceição & Silva, Lda. emitida a 01/09/2005), onde é explicitada a “vedação de 3ha de terreno em paus tratados com 2,5m de altura e rede tipo ovalheira e uma fiada de arame farpado", tendo-se verificado a existência de vigotas pré-esforçadas usadas, sem rede, na maioria da extensão, na extrema Este, junta á estrada e a Oeste a existência de uma vedação velha em rede ovelheira e paus;
d. Da área afecta á cultura de proteas Instaladas fora da localização prevista (3.991 m2), verificou-se que cerca de um terço (1.262m2), embora preparada, não possuía plantas.
7. Tendo em consideração o exposto, e dado que no momento da visita, não possuía produção própria, ô a implementação do projecto não estava totalmente concluída, apesar de ultrapassados os dois anos estipuladas para conclusão do projecto no contrato de atribuição de ajudas (Cláusula 10ª e o ponto B.4 das Obrigações do beneficiário), estão em causa os objectivos s o seu enquadramento como jovem agricultor.
Após ter tomado conhecimento de todos os factos e fundamentos de direito que consubstanciem a decisão final, não foi remetido a este Instituto nenhum elemento que pudesse afastar as inelegibilidades detectadas.
Pelo exposto, e em conformidade com o disposto nos artigos 11º e 12º do Decreto-Lei nº 163-A/2000, de 27 de Julho, e bem assim, de acordo com a decisão final proferida pelo Gestor do POAGRO, encontram-se reunidos os requisitos para a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas, implicando o reembolso da quantia de 145.005.87€, acrescida de juros contabilizados à taxa legal desde a data de disponibilização da ajuda até à data de elaboração do presente oficio, i.e., 25.203,12€, perfazendo o capital e juros em dívida o montante total de 170,208,99€ considerado como indevidamente recebido, o que aqui se determina.
Para efeitos de reposição voluntária da quantia de 170,208,99€ (capital e juros), fica notificado de que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste oficio, no prazo de trinta dias a contar da recepção do mesmo.
(…)” – cfr. doc. 1, junto com a p.i., fls. 17 a 20.
E) – Sobre esta comunicação, em 02.11.2010, apresentou o Recorrente uma exposição, que foi considerada pela Entidade Recorrida como “reclamação”, sendo considerada improcedente, nos termos indicados na al. C) supra – cfr. fls. 508 do processo instrutor e doc. 2 da p.i., fls. 22 a 24.
F) – Com data de 11.09.2011, o aqui recorrente apresentou novos elementos, nos termos constantes do doc. 3, junto a fls. 25 e 26, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
G) – Pelo ofício 029702/2011, o IFAP, IP, comunicou ao Autor o seguinte:
“(…)
029702/2011
ASSUNTO:
Resposta â reclamação / Notificação para pagamento voluntário Programa AGRO Medida 1 Projecto n.º 2004710012354 Processo IRV n.º 03356/2009
1. A coberto do nosso oficio com a referência 020471/2010, de 06/08/2010, foi notificado da decisão de rescisão unilateral do contrato e da necessidade de devolução de 145.005,87€ de capital, acrescidos de juros contabilizados à taxa legal, desde a data da disponibilização da ajuda, 07/06/2005, até â data de elaboração do referido ofício.
2. Em resposta, a coberto de carta recepcionada neste Instituto a 02/11/2010, veio apresentar alegações que foram devidamente analisadas, tendo-se verificado que as mesmas não consubstanciam uma situação nova face aos factos apresentados anteriormente, e cuja análise foi objecto dá nossa resposta enviada a 22/07/2011, com a referenda 024217/2011.
3. Remete agora novos elementos para análise, nomeadamente de investimentos executados recentemente. No entanto cumpre-nos esclarecer que o Programa já se encontra encerrado e, segundo o contrato de atribuição de ajudas, assinado em 24/01/2005, conforme a Clausula 10ª, dispunha de dois anos para concluir os Investimentos, pelo que os mesmos não poderão ser aceites.
4. Nestes termos, e tendo em atenção o anteriormente exposto, fica notificado, pelo presente para proceder à reposição do montante que se encontra em dívida de 176.946,79€ (145.005,87 de capital e 31.940,02€ de Juros).
5. O pagamento poderá ser efectuado por meio de cheque a enviar para a Tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número do processo indicado neste oficio.
B, Caso não se verifique reposição voluntária da quantia supra referida, será o montante em divida compensado nos termos legais, com créditos que lhe venham a ser atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do respectivo processo de execução fiscal com vista à cobrança coerciva do montante em dívida; no qual serão pedidos para além do capital, os juros de mora vencidos e vincendos até efectivo e integral reembolso.
(…) – cfr. doc. 4, fls. 27 e 28.
O Direito
A sentença recorrida julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, prevista no art. 89º, nº 1, al. h) do CPTA.
O Recorrente imputa à sentença recorrida violação do art. 58º, nº 2, al. b) do CPTA e art. 6º-A do CPA. Invoca ainda que, quer na Decisão de 06 de Agosto de 2010, quer nas que se lhe seguiram, o Recorrente não foi advertido da possibilidade de impugnação administrativa ou contenciosa, nem (naturalmente, face à anterior omissão) dos respectivos prazos. E que a ausência da informação atrás referida viola o princípio da colaboração da Administração com os particulares, previsto no art. 7º do CPA, pelo que as Decisões em causa estão feridas de nulidade.
Vejamos.
Começaremos por dizer que no presente recurso apenas cabe apreciar a matéria atinente à caducidade do direito de acção, a que respeitam as conclusões 1 a 28 do recurso, sendo as restantes conclusões respeitantes ao mérito, que não pode ser conhecido nesta fase do processo, já que a decisão recorrida foi proferida no despacho saneador (art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA), devendo seguir-se, a proceder o recurso, uma fase de alegações, a cuja apresentação as partes não renunciaram (cfr. art. 91º, nº 4 do CPTA), só após havendo lugar à prolação de sentença sobre o mérito.
O Recorrente alega que “o acto final e definitivo é a Decisão notificada ao Recorrente pelo ofício de 28 de Setembro de 2011, que constitui um todo unitário e inseparável com as Decisões de 22 de Julho de 2011 e de 06 de Agosto de 2010”.
Não lhe assiste razão, pelas razões que passamos a expor:
Tal como resulta do teor do acto de 06.08.2010, e como nele próprio se explicita, é ele a Decisão final aqui em questão (cfr al. D) dos FP).
Efectivamente, é esse o acto administrativo que constitui a decisão do órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (cfr. art. 120º do CPA), sendo esse o acto com eficácia externa e susceptível de lesar direitos, ou interesses legalmente protegidos do autor - art. 51º, nº 1 do CPTA (cfr. Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, 4ª ed., págs. 141 e 142).
Aliás, é o próprio Autor, aqui Recorrente, que na sua petição inicial o qualifica como a “decisão final” proferida no processo (cfr. respectivo art. 15º).
Assim, é esse o acto contenciosamente impugnável, e não os actos de 22.07.2011 ou de 28.09.2011, que, quanto muito, apenas podem ser considerados como actos meramente confirmativos, não impugnáveis - art. 53º, al. b) do CPTA (sobre os requisitos do acto confirmativo cfr. Ac. do TCAN de 28.09.2006, Proc. 00014/04).
Alega o Recorrente que o acto administrativo de 06.08.2010, carece de eficácia externa, porque “não foi advertido da possibilidade de impugnação administrativa ou contenciosa, nem (naturalmente, face à anterior omissão) dos respectivos prazos”, concluindo que é “obrigatória a inserção dessa informação na Decisão Final proferida no procedimento administrativo”, invocando para o efeito o disposto no art. 7º do CPA.
Não lhe assiste razão.
De facto, nos termos do nº 1 do art. 68º do CPA, da notificação de uma decisão definitiva e lesiva da esfera jurídica do particular deve constar o texto integral do acto administrativo; a identificação do procedimento administrativo e “o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso” (agora impugnação judicial).
Ora, no caso presente o acto administrativo com eficácia externa (antes acto definitivo), notificado ao Recorrente não é susceptível de recurso hierárquico necessário, conforme decorre da lei, pelo que, de acordo com o disposto na alínea c) do nº 1 do art. 68º do CPA, a contrario, tal menção não é legalmente obrigatória, tal como defende o Recorrido.
Aliás, ao fazer-se menção expressa no ofício, no qual se contém o acto administrativo, de que aquele é a “DECISÃO FINAL nos termos do art 103º n.º 2 a) do CPA”, não se suscitam quaisquer dúvidas sobre a imediata impugnabilidade de tal acto.
No entanto, se ao Recorrente se suscitassem dúvidas relativamente aos meios de reacção ao acto administrativo que lhe havia sido notificado, poderia, ao abrigo do art 7º do CPA que invoca, solicitá-los, o que não fez.
Como dispõe o nº 1 do art. 60 do CPTA, sob a epígrafe “Notificação ou publicações deficientes”: “1 - O acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão.
2 - Quando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104º e seguintes deste Código.
3 - A apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número. (...).”
Este preceito, como conclui a sentença recorrida, seguindo o entendimento de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. 1, págs. 394 e 395), “vem dizer quando é que se deve considerar que a notificação cumpriu a sua função de natureza processual, determinando o início da contagem do prazo de impugnação judicial do acto notificado, e não tanto saber quando é que a notificação cumpre a sua função informativa, porque essa é matéria regulada no CPA. E essa função processual fica cumprida quando a notificação dá a conhecer o sentido da decisão.
Se a notificação não contém, apesar da determinação do artigo 68º do CPA «o texto integral do acto administrativo», mas dá a conhecer o sentido da decisão, a notificação é irregular, mas não é nula, o que não chega para afastar o referido efeito processual.».
No caso dos autos e, conforme bem entendeu a sentença recorrida, a notificação da primeira decisão deu a conhecer ao Recorrente qual o sentido da decisão (bem como todos os outros elementos exigíveis), e por isso tornou-se operante no que respeita ao prazo para deduzir a impugnação judicial.
Assim não assiste razão ao Recorrente quando alega que «o Recorrente, através de comunicação datada de 16 de Agosto de 2010, solicitou um prazo extraordinário de 60 dias para apresentação de um dossier no vosso instituto comprovando a boa execução do projecto», concluindo que com tal ofício «a finalidade pretendida pelo Recorrente era, inequivocamente, que lhe fosse concedido um prazo extraordinário, ainda incluído na fase de audiência dos interessados do procedimento administrativo, para se poder pronunciar sobre os factos que tinham sido anunciados no requerimento para audição prévia»
De facto, conforme resulta do Processo Administrativo, o Recorrente fora notificado em sede de audiência prévia pelo IFAP, IP, através do ofício nº 538/DIC/SCDI/2007, datada de 26.12.2007, “nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100º e 101º do CPA”, das conclusões da acção de controlo de primeiro nível do projecto, na qual se verificou uma situação de incumprimento da legislação aplicável, pelo que a fase de audiência de interessados há muito estava ultrapassada.
Assim, apesar de o acto administrativo fazer apelo ao disposto no art. 103º, nº 1, al. a) do CPA (não haver lugar a audiência pela urgência da decisão), a mesma nem se justifica, visto já ter havido audiência de interessado.
Nestes termos, a exposição indicada na alínea E) do probatório apenas podia ser considerada pelo IFAP, IP, como foi, uma reclamação, sendo que foi largamente excedido o prazo para a sua apresentação (cfr. arts. 159º e 162º, al. b) do CPA).
Com efeito, considerando a data do ofício de notificação – 06.08.2010 -, o aqui Recorrente presume-se notificado decorridos três dias úteis, ou seja, em 11.08.2010.
A reclamação deveria ter sido apresentada no prazo de 15 dias, contados nos termos do disposto no art. 72º, nº 1 do CPA, e a Administração devia responder no prazo de 30 dias úteis, devendo a notificação da decisão ser efectuada nos 8 dias úteis seguintes. Ou seja, se não houver decisão até ao 38º dia útil, deve considerar-se que decorreu o prazo para a decisão da reclamação (cfr. arts. 162º, a. a) e 165º, ambos do CPA e art. 59º, nº 4 do CPTA).
Assim, atento o disposto no referido nº 4 do art. 59º do CPTA, uma vez que o meio de impugnação administrativa não foi accionado no prazo legal de 15 dias, não seria, sequer de considerar operante a suspensão do prazo de impugnação contenciosa previsto em tal preceito, devendo o prazo de impugnação contenciosa, de três meses, contar-se a partir da data de 11.08.2010, sendo essa contagem efectuada de acordo com o disposto no nº 3 do art. 58º do CPTA.
Mas, mesmo que se entenda que a reclamação, datada de 02.11.2010, era susceptível de suspender o prazo de impugnação contenciosa, nos termos do nº 4 do art. 59º do CPTA, face à não resposta no prazo legal, o acto administrativo de 06.08.2010 deveria ter sido impugnado contenciosamente no prazo legal para o efeito, contado nos termos supra mencionados, o que não sucedeu.
Nestes termos, o prazo de três meses previsto na al. b) do nº 2 do art. 58º do CPTA, atenta a suspensão determinada pelas férias judiciais (de 16.07.2010 a 31.08.2010), começaria a correr em 01.09.2010, terminando em 01.12.2010. E mesmo a considera-se que a reclamação (intempestiva como vimos) teria suspendido o prazo de impugnação contenciosa, sendo aquela apresentada em 02.11.2010, o mesmo terminava decorrido o prazo para a decisão administrativa (38 dias úteis, como acima dito), atento o disposto no art. 59º, nº 4, parte final, pelo que, quando a acção foi proposta – em 28.09.2011 -, sempre estava largamente excedido o prazo de três meses para a impugnação do acto contenciosamente impugnável – o acto administrativo de 06.08.2010.
Acresce que não se pode considerar que a Entidade Demandada tenha induzido o Recorrente em erro, de forma a verificar-se a previsão do art. 58º, nº 4, al. a) do CPTA.
Efectivamente, atento o teor das exposições do Recorrente e as respostas reiteradas da Administração, além de que o próprio Recorrente reconhece no art. 15º da petição inicial que foi proferida decisão final nos termos do art. 103º, nº 2, al. a) do CPA, indicando o documento de 06.08.2010 (cfr. als. B) e D) dos FP), não pode entender-se verificada a circunstância do referido preceito.
Improcedem, consequentemente, todas as conclusões do Recorrente, devendo a sentença recorrida manter-se, por não ter incorrido em erro de julgamento ao considerar verificada a caducidade do direito de acção, sendo, no entanto, esta excepção dilatória que determina a absolvição da instância e não do pedido, como entendeu a sentença recorrida (cfr. arts. 89º, nº 1, al. h) e 88º, nº 4 do CPTA e arts. 493, nº 2, 494º, corpo e 288º, nº 1, al. e) do CPC).
Pelo exposto, acordam em:
a) – negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida, com os fundamentos acima expressos;
b) – condenar o Recorrente nas custas.
Lisboa, 22 de Novembro de 2012
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Loulé que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, prevista no art. 89º, nº 1, al. h) do CPTA.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1. O acto final e definitivo é a Decisão notificada ao Recorrente pelo ofício de 28 de Setembro de 2011, que constitui um todo unitário e inseparável com as Decisões de 22 de Julho de 2011 e de 06 de Agosto de 2010.
2. Quer na Decisão de 06 de Agosto de 2010, quer nas que se lhe seguiram, o Recorrente não foi advertido da possibilidade de impugnação administrativa ou contenciosa, nem (naturalmente, face à anterior omissão) dos respectivos prazos.
3. A ausência da informação atrás referida viola o princípio da colaboração da Administração com os particulares, previsto no art° 7° do CPA.
4. Pelo que as Decisões em causa estão feridas de nulidade.
5. Notificado da Decisão de 06 de Agosto de 2010, o Recorrente, através de comunicação datada de 16 de Agosto de 2010, solicitou "um prazo extraordinário de 60 dias para apresentação de um dossier no vosso instituto comprovando a boa execução do projecto" (negrito nosso).
6.Em resposta, o "IFAP, IP" remeteu comunicação ao ora Recorrente, com o n° 026201/2010, concedendo o prazo de trinta dias "para que possa reunir os factos necessários".
7. Nessa sequência, o Recorrente apresentou requerimento em 02 de Novembro de 2010.
8. A finalidade pretendida pelo Recorrente com esse requerimento era que lhe fosse concedido um prazo extraordinário, ainda incluído na fase de audiência dos interessados do procedimento administrativo, para se poder pronunciar sobre os factos que tinham sido anunciados no requerimento para audição prévia.
9. O Recorrido, ao conceder ao Recorrente o referido prazo extraordinário, embora apenas por 30 dias, autorizou-o a apresentar a sua argumentação e a requerer a realização de diligências complementares, ainda no âmbito da sua audição como interessado (para o que lhe havia sido concedido aquele prazo).
10. Assim o entendeu o Recorrente, como decorre do teor do seu requerimento de 02 de Novembro de 2010, no qual refere o seguinte: "(...) não concordo com as decisões resultantes da vossa audiência prévia, mais informo que não o fiz antes da vossa decisão final devido a ter ficado a aguardar resposta do então Gestor do Programa, Eng.° B..., que me garantiu resolução breve do processo aquando da nossa reunião em Lisboa em 24/11/2009. Nessa referida reunião, em que foi explicada a situação resultante da visita dos vossos técnicos e apresentada a execução total do projecto, o Eng.° B... ficou com a documentação e disse-me para aguardar a recepção de um ofício para marcação de nova inspecção ao terreno, daí não ter sido apresentado último pedido de pagamento e relatório final, pois continuava a aguardar esse ofício.".
11. O Recorrente entendeu o prazo extraordinário que lhe foi concedido como novo prazo, mais dilatado, para exercer o direito de audiência prévia, uma vez que não tinha respondido antes por ter ficado a aguardar ofício com a marcação de nova inspecção ao terreno.
12. O Recorrente, no citado requerimento de 02 de Novembro de 2010, não pretendia responder à Decisão de 06 de Agosto de 2010, mas sim ao despacho para audiência prévia, dado que aquele refere, expressamente: "Em relação ao relatório recebido sobre os incumprimentos na óptica dos dois inspectores tenho a contrapor o seguinte: (...)" (negrito nosso).
13. Esse requerimento culmina com a solicitação de indicações sobre a forma de proceder relativamente aos investimentos realizados.
14. O Recorrente não pretendia (ainda) responder a uma decisão final, mas pretendia, sim, que a mesma só fosse proferida depois da sua audição e junção de elementos a efectuar no prazo de 30 dias que lhe fora concedido para o efeito.
15. O Recorrente tinha motivos para crer que estava a argumentar ainda no âmbito do procedimento administrativo e antes da Decisão final e definitiva.
16. Com efeito, os prazos para a impugnação administrativa e para a impugnação contenciosa revestem natureza ordinária e não extraordinária.
17. O Recorrido, ao conceder ao Recorrente um prazo extraordinário, admitiu que a Decisão de 06 de Agosto de 2010 não tinha natureza definitiva e que o dito prazo ainda se enquadrava no procedimento administrativo normal, de modo que, só depois de juntos os elementos autorizados pelo "IFAP, IP" e proferida Decisão Final (complementar da anterior), começariam a correr os prazos ordinários para impugnação da mesma.
18. Qualquer cidadão normal e bom pai de família, nessas circunstâncias, entenderia a concessão do tal "prazo extraordinário" da mesma forma que o Recorrente.
19. Após a Decisão de 22 de Julho de 2011, o Recorrente requereu a prorrogação do prazo para apresentação de resposta.
20. O Recorrente, por ofício de 01 de Setembro de 2011, deferiu aquele pedido e concedeu ao Recorrido, para esse efeito, "(...) o prazo máximo de dez dias úteis, contados da data da recepção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após data constante no carimbo dos CTT.".
21. Esse prazo de resposta de 10 dias úteis não pode deixar de ser considerado como mais um prazo extraordinário, pelo que o Recorrido admitiu que a Decisão de 22 de Julho de 2011 ainda não era a definitiva, só o sendo aquela que seria proferida após a resposta que tinha autorizado.
22. O Recorrente entendeu - e outra coisa não seria de entender por um cidadão comum e bom pai de família - que a Decisão que fosse proferida após essa resposta é que seria a definitiva, a partir da qual se começariam a contar os prazos ordinários para a impugnação administrativa e contenciosa.
23. Na sequência do prazo de 10 dias que lhe foi concedido, o Recorrente apresentou, em 11 de Setembro de 2010, documentação para análise.
24. E, finalmente, foi proferida Decisão (esta, sim, a final), em 28 de Setembro de 2011.
25. O "Princípio da boa fé" está previsto no art° 6°-A do CPA, que estabelece o seguinte: "1 - No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé. 2 - No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial: a) A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa; (...)" - negrito nosso.
26. Com a sua actuação, o "IFAP, IP" suscitou no Recorrente a confiança de que a sua conduta estava correcta e que a Decisão definitiva, a partir da qual poderia lançar mão dos meios de impugnação administrativa e contenciosa, seria a que fosse proferida após o decurso das diligências para as quais tinham sido concedidos prazos extraordinários.
27. Portanto, sob pena de violação do referido princípio da boa fé, deverá o Tribunal "ad quem" decidir que o prazo para a impugnação contenciosa se conta a partir da Decisão Final de 28 de Setembro de 2011, face à actuação do "IFAP, IP", que gerou no Recorrido a confiança de que estava autorizado, nos prazos extraordinários concedidos, a apresentar argumentação e prova ainda no procedimento administrativo normal, em sede de audiência de interessados.
28. O Tribunal “a quo”, na sua decisão, violou ou fez incorrecta interpretação dos art°s 58°, n° 2, alínea b), do C.P.T.A. e 6°-A do CPA.
29. Está prescrito o direito do "IFAP" à denúncia do contrato e à reclamação da quantia em causa.
30. Também se verifica a caducidade do direito à instauração de procedimento administrativo para esse efeito.
31. Mesmo que assim não se considere, só seriam devidos os juros dos últimos 5 anos, uma vez que os anteriores estariam prescritos, nos termos do art.° 310°, alínea d) do C.C., prescrição essa que se invoca para os legais efeitos.
32. Ao ter efectuado plantações parcialmente fora da área do projecto, o A. estava convicto de que, como se tratava de terreno dos pais - que, também eles, tinham incentivos à agricultura, e com os quais o A. vivia em comunhão de mesa e habitação - não seria relevante o afastamento de alguns metros, desde que fossem prosseguidos os objectivos pretendidos com a ajuda.
33. Aquando da visita inspectiva, o projecto ainda não estava totalmente realizado.
34. Após a visita inspectiva que esteve na génese do procedimento administrativo em causa, houve uma reunião entre o A. e o Gestor do programa, Exm° Sr. Eng° B....
35. Nessa reunião, o referido Gestor afirmou ao A. que seria considerado cumprido o projecto desde que este viesse a ser totalmente realizado, de harmonia com o estabelecido, nomeadamente respeitando a localização e as áreas.
36. Mais foi o A. informado, nessa reunião, pelo Gestor do programa, que seria efectuada nova visita inspectiva, para aferir do integral cumprimento.
37. Na sequência dessa visita, o A. corrigiu todas as falhas referenciadas na visita inspectiva, tendo concluído integralmente o projecto, de forma correcta.
38. No entanto, não se verificou a segunda visita inspectiva, tendo o A. sido surpreendido pela decisão final de rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas, implicando o reembolso da quantia de € 145 005,87, acrescida de juros de mora.
39. Ora, os montantes entregues pelo "IFAP" ao A. foram utilizados, efectivamente, por este, na implementação do projecto, com total respeito pelo mesmo.
40. O "IFAP" nunca esclareceu nem advertiu o A. de que a sanção decorrente do não cumprimento rigoroso do projecto seria a rescisão unilateral do contrato, com total restituição dos incentivos, sem oportunidade de correcção dos erros que se verificassem.
41. Impende sobre o Estado um dever de informação aos cidadãos dos direitos e deveres que lhes competem, aquando da celebração de contratos.
42. O "IFAP" afirmou ao A. que lhe seria dada uma segunda oportunidade, permitindo-lhe reparar os erros e cumprir integralmente o projecto, e que não seria denunciado ou alterado o contrato caso, em segunda visita inspectiva, se concluísse pela boa e integral execução do mesmo.
43. O impugnante agiu, pois, de boa fé.
44. O mesmo não se pode dizer do "IFAP", que não informou devidamente o A. e o fez crer que a situação ficaria regularizada com a implementação do projecto na totalidade e com respeito pelas indicações dadas na visita inspectiva, e que seria efectuada nova visita inspectiva, para avaliar se o projecto já estaria inteiramente e correctamente implementado, não havendo rescisão unilateral nem alteração do contrato caso tudo se encontrasse em devida ordem.
45. O "IFAP" agiu, pois, com abuso de direito.
46. Pretender o reembolso dos incentivos, apesar de total e correctamente implantado o projecto (na sequência de oportunidade nesse sentido, dada ao A. (mas, como se constata, retirada sem o conhecimento deste)), é uma sanção desequilibrada, injusta e desmesurada, que excede em muito os limites impostos pelo fim económico e social do direito.
47. A conduta do "IFAP" configura igualmente abuso do direito na modalidade de "venire contra factum proprium", excedendo os limites da boa fé, ao vir agora rescindir unilateralmente o contrato e exigir o reembolso das quantias em causa, quando fizera crer ao A. que essa situação só se verificaria se, após a primeira visita inspectiva e antes da (prometida) segunda, não fossem reparadas todas as irregularidades detectadas.
48. A rescisão do contrato pela forma pretendida pelo "IFAP" ofende os princípios da equidade e da boa fé que deverão presidir às relações contratuais.
49. Acresce que, da conduta do A., não decorreu prejuízo para ninguém -nem para os credores, nem para o Estado -, uma vez que os incentivos acabaram por ser totalmente aplicados aos fins que se tinha em vista.
50. O reembolso desses incentivos traduzir-se-ia num iníquo e ilícito enriquecimento do Estado à custa de equivalente empobrecimento do A..
51. Não tinha o "IFAP", direito a rescindir unilateralmente o contrato e a exigir o reembolso dos incentivos, sem antes efectuar nova visita inspectiva para averiguar se o projecto já se encontrava devidamente implantado e concluído.
52. Se se entender que o A. deve ser sancionado por não ter, inicialmente, realizado correctamente o projecto, deverá considerar-se, quando muito, que há lugar à modificação unilateral do contrato, sendo exigível o reembolso de quantia que não deverá ser superior a 1/10 dos incentivos recebidos pelo A..
53. São anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.
54. “In casu”, por ter violado os princípios e normas jurídicas acima enunciados, a decisão ora impugnada é anulável, pretendendo e tendo o A. direito a essa anulação.
Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1. O Tribunal a quo decidiu corretamente ao concluir que o acto impugnado pelo ora Recorrente não tinha eficácia externa porquanto «não se vislumbra na resposta à reclamação do Autor operada pelo ofício da Entidade Demandada de 22 de Julho de 2011, com aviso de recepção de 2011.07.23, nenhuma estatuição unilateral de efeitos jurídicos para a situação do Autor que não se reconduza à definição do direito do caso concreto que já decorre da decisão final notificada em 6 de Agosto de 2010, este sim, o acto administrativo regulador da situação jurídica do Autor que culminou na determinação da rescisão do contrato e na devolução de verbas.
Assim, o acto de execução carece de lesividade própria, sendo o mesmo insusceptível de ser impugnado contenciosamente, uma vez que não constitui mais do que o efeito lógico necessário do acto administrativo definitivo, não assumindo a natureza de acto lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos.
Nesta medida, a reacção contenciosa perante a lesão, que terá existido, tem por objecto o acto administrativo definitivo e não outro acto subsequente, que apenas confere àquele execução».
2. Desde logo, para fundamentar a inexistência de eficácia externa da Decisão final, notificada através do ofício n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820/2010, de 06/08/2010, alega o Recorrente que «não foi advertido da possibilidade de impugnação administrativa ou contenciosa, nem naturalmente, face à anterior omissão) dos respectivos prazos», concluindo que é «obrigatória a inserção dessa informação na Decisão Final proferida no procedimento administrativo», invocando para o efeito o disposto no artigo 7° do CPA.
3. Tal entendimento não tem qualquer fundamento legal e contraria expressamente o disposto no n° 1 do artigo 68° do CPA, porque no caso sub judice o acto administrativo definitivo notificado ao ora recorrente não é suscetível de recurso hierárquico necessário, conforme aliás decorre da lei, pelo que, face ao disposto na alínea c) do n° 1 do artigo 68° do CPA, a contrario sensu, tal menção não é legalmente obrigatória.
4. No entanto, caso o Recorrente pretendesse esclarecimentos relativamente aos meios de reação relativamente ao ato administrativo definitivo que lhe havia sido notificado, poderia, ao abrigo do artigo 7° do CPA ou caso considerasse a notificação deficiente ao abrigo do artigo 60° do CPTA, solicitá-los, o que não sucedeu.
5. Aplicando ao caso dos autos e, conforme bem entendeu o Tribunal a quo, a notificação da primeira decisão deu a conhecer ao Recorrente qual o sentido da decisão, e por isso tomou-se operante no que respeita ao prazo para deduzir a impugnação judicial.
6. Por isso não assiste razão ao Recorrente quando alega que «o Recorrente, através de comunicação datada de 16 de Agosto de 2010, solicitou um prazo extraordinário de 60 dias para apresentação de um dossier no vosso instituto comprovando a boa execução do projecto», concluindo que com tal ofício «a finalidade pretendida pelo Recorrente era, inequivocamente, que lhe fosse concedido um prazo extraordinário, ainda incluído na fase de audiência dos interessados do procedimento administrativo, para se poder pronunciar sobre os factos que tinham sido anunciados no requerimento para audição prévia»!
7. De facto, conforme melhor resulta do próprio Processo Administrativo, cujo original se encontra junto aos autos, o Recorrente foi notificado em sede de audiência prévia!! pelo Instituto, através do ofício n° 538/DIC/SCDI/2007, datada de 26/12/2007, para cujo conteúdo se remete na íntegra, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100° e 101° do CPA, das conclusões da ação de controlo de primeiro nível do projeto, na qual se verificou uma situação de incumprimento da legislação aplicável à medida referida no assunto deste ofício (cfr. fls. 313 a 315 do PA, cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais).
8. De salientar que face à não apresentação pelo Recorrente de fundamentos/argumentos relativamente às irregularidades detetadas e supra elencadas, mantiveram-se as conclusões do relatório e finda a fase de instrução, mais de um ano após a notificação do Recorrente em sede de audiência prévia, por incumprimento da legislação comunitária, foi este notificado, através do ofício n.° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820/2010, de 06/08/2010, da decisão final na qual se confirmava o projeto de intenção anteriormente comunicado, mantendo-se o incumprimento da legislação aplicável, determinando-se «a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas, implicando o reembolso da quantia (...) considerado como indevidamente recebido» (cfr. fls. 404 a 408 do PA).
9. Na verdade, a ideia do Recorrente de que o «Recorrido, ao conceder ao Recorrente referido prazo extraordinário, embora apenas por 30 dias, autorizou-o a apresentar a sua argumentação e a requerer a realização de diligências complementares, ainda no âmbito da sua audição como interessado» é completamente descabida e sem qualquer suporte documental.
10. Com efeito, o próprio Recorrente, como decorre da comunicação referida, reconhecia o efeito definitivo e a sua eficácia externa ao mencionar estranhar ter sido proferida decisão final referindo que «na sequência da recepção da vossa carta com referência 020471/2010, foi com surpresa que analisamos o seu conteúdo, pois dá sequência a um projecto de decisão de reposição voluntária dos incentivos concedidos, cujo primeiro ofício com a referência 538/DIC/SCDI/2007, datado de 26/Í2/2007» (realçado nosso, cfr. fls. 409 do PA).
11. Assim, ao contrário do alegado pelo Recorrente, inequívoco é que finda a fase de instrução não podia o Recorrente entender que qualquer prazo concedido o havia sido para exercer o direito de audiência prévia, muito menos, quando tal não tem qualquer suporte literal nos documentos citados!
12. Ora, atendendo à conclusão da fase de instrução no âmbito do procedimento administrativo em causa, evidente é que o Instituto analisou a referida notificação, nos termos legais (vide alínea b) do n° 1 do artigo 9° do CPA), como uma reclamação, conforme, aliás, resulta da própria leitura do OF 024217/2011, com registo de saída n° 20068/2011, de 22/07/2011, concluindo que «não foram invocados quaisquer argumentos susceptíveis de suprir as irregularidades detectadas e, bem assim, de alterar a decisão final, fica pelo presente notificado da improcedência da reclamação apresentada, devendo, consequentemente, proceder ao pagamento da quantia [...] indevidamente recebida no projecto em causa», e, cumulativamente, procedeu à notificação para pagamento voluntário (cfr. fls. 433 a 442 do PA).
13. A qual, salienta-se, conforme decorre da lei, atente-se a este propósito ao disposto no n° 2 do artigo 163° do CPA, não interromperam nem suspenderam o prazo de caducidade do direito de ação.
14. No entanto, refira-se ainda que, caso assim não se entendesse, o que por mero dever de patrocínio se analisa, sempre se diria que nos termos do disposto no artigo 165° do CPA, a Administração é obrigada a responder a uma reclamação no prazo de 30 dias úteis, devendo a notificação da decisão ser efetuada nos 8 dias úteis seguintes, ou seja, se não houver decisão até ao 38° dia útil, presume-se que há indeferimento tácito da reclamação.
15. Considerando que o Recorrente, através de carta datada de 2/11/2010, apresentou exposição/reclamação à decisão final proferida, ainda que se considerasse a comunicação referida como suscetível de suspensão, o que por mero dever de patrocínio se refere, face à não resposta do ora Recorrido no prazo legal existia uma presunção de indeferimento tácito e o Recorrente deveria ter impugnado contenciosamente o acto administrativo em causa no prazo legal para o efeito o que não sucedeu.
16. Ora, nos termos do disposto na alínea c) do artigo 129.° do CPA, um acto administrativo tem eficácia diferida quando os seus efeitos, pela natureza do acto ou por disposição legal, dependerem da verificação de qualquer requisito que não respeite à validade do próprio acto, o que não sucede no caso sub judice.
17. Como refere Mário Aroso de Almeida «[...] decisivo, portanto, para que um acto administrativo possa ser considerado impugnável é que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica de qualquer entidade, privada ou pública - o que hoje inclui... outros órgãos da própria pessoa colectiva que praticou o acto ...-,em condições de fazer com que para elas possa resultar um efeito útil da remoção do acto da ordem jurídica.» (in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005,4.a edição revista e actualizada, págs. 141 e 142).
18. Do exposto conclui-se, à semelhança do douto entendimento do Tribunal a quo, e ao contrário do que é defendido pelo Recorrente, que a decisão notificada através do ofício n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820/2010, de 06/08/2010, era um acto definitivo e com eficácia externa e, em consequência, impugnável e, como tal, o ora Recorrente deveria reagir da decisão de rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e da consequente exigência de devolução dos montantes considerados indevidamente recebidos, ainda que considerando que a mesma fora expressa de forma deficiente, o que, salienta-se, nunca foi alegado nas diversas comunicações remetidas pelo Recorrente ao Instituto.
19. Atento o exposto improcedem os argumento do Recorrente de que o«Tribunal “a quo”, na sua decisão, violou ou fez incorrecta interpretação dos art°s 58°, n° 2, alínea b), do C.P.T.A. e 6°-A do CPA», porque, na verdade, o ora Recorrido não prosseguiu após a decisão final com a tramitação do procedimento, mas limitou-se a responder/analisar ao solicitado pelo ora Recorrente na sequência da notificação da decisão final, nos termos legais.
20. Deste modo, o acto notificado ao Recorrente por meio do oficio n° 029702/2011, com registo de saída n° 23849/2011, de 28/09/2011, não tem eficácia externa e, quanto a nós, é um acto meramente confirmativo do acto anteriormente notificado através do ofício n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820/2010, de 06/08/2010.
21. De facto, tem sido entendimento da jurisprudência administrativa dominante que «actualmente e, face ao citado normativo constitucional, o acto administrativo só poderá ser considerado confírmativo e, portanto irrecorrível quando não implique uma lesão autónoma de direitos e interesses particulares, nomeadamente, porque os seu efeitos reproduzem integralmente os efeitos de uma decisão anterior imediatamente lesiva. Havendo algo de novo entre o acto confírmativo e o acto confirmado susceptível de provocar uma nova lesão de direitos dos particulares, esse acto é contenciosamente impugnável - Cfr. neste sentido o Dr. Lino Ribeiro in Curso de Processo Administrativo, pp. 70 a 73).» (realçado nosso, cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 26/06/2008, proferido no âmbito do Processo n° 01113/06.0BEBRG, na 1a Secção - Contencioso Administrativo, disponível in www.dgsi.pt).
22. Efetivamente, quer relativamente ao ofício da decisão final, quer ao ofício impugnado pelo ora Recorrente, este último remetido pelo ora Recorrido em resposta à reclamação da decisão final, sempre se apresentaram as mesmas conclusões, ainda que explicitadas de forma diferente, motivo pelo qual, também se concluiu da mesma forma, uma vez que, conforme resulta do teor do ofício n° 029702/2011, não foi apresentado pelo Recorrente qualquer argumento que alterasse a decisão final anteriormente validamente notificada pelo Instituto.
23. Ora, tendo o acto impugnado sido praticado em resposta ao pedido do Recorrente, o ora Recorrido limitou-se a prestar os esclarecimentos solicitados, nada inovando na ordem jurídica pelo que além de não ter eficácia externa, é confírmativo e, portanto, possuindo tal caracterização o acto impugnado configura-se como inimpugnável contenciosamente.
24. Face ao exposto e tendo em conta o estatuído no artigo 53.° e 58° do CPTA, o acto impugnado pelo Recorrente é irrecorrível, porque se trata de um acto administrativo sem eficácia externa, com carácter meramente confirmativo e executivo, conforme bem salientou o Tribunal a quo, tendo a decisão, do Instituto, de rescindir unilateralmente o contrato celebrado com o Recorrente - acto com eficácia externa - sido objeto de válida notificação através do oficio de decisão final n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820/2010, de 06/08/2010.
25. Razão pela qual, in casu, não se verifica na douta sentença recorrida a alegada violação ou incorreta interpretação dos artigos 58° n° 2, alínea b), do C.P.T.A. e 6°-A do CPA tendo o Tribunal a quo decidido corretamente ao concluir pela caducidade do direito de acção.
26. Não obstante o supra referido, e caso assim não se entenda, o que por mero dever de patrocínio se refere, atento o disposto no n° 1 do artigo 149° do CPTA reafirma-se a posição já expressa na contestação apresentada.
27. Relativamente à alegada prescrição do direito do «"IFAP" à denúncia do contrato e à reclamação da quantia exequenda», sem explicitar qual o prazo prescricional a que se refere e que considera já ter decorrido, salvo o devido respeito, não tem qualquer fundamento o alegado pelo Recorrente porque o contrato de atribuição de ajuda foi celebrado com o Recorrente em 22/05/2005, ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1257/99, de 17 de Maio (cfr. fls. 107 do PA) e, como tal, co-financiado pelo FEOGA - Orientação.
28. Na verdade, quer a jurisprudência comunitária, quer a nacional entendem uniformemente que, na ausência de norma comunitária sobre o prazo para o pedido de restituição de ajudas comunitárias indevidamente pagas, compete à ordem jurídica de cada Estado-Membro regular as modalidades processuais e os prazos das ações de restituição do indevido.
29. Pelo que ao caso subjudice, tratando-se de uma ajuda co-financiada pelo FEOGA, é aplicável o prazo geral ordinário de 20 anos, nos termos do artigo 309° do Código Civil (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no âmbito do recurso n.° 325, de 25-06-2003, disponível em www.dgsi.pt), não se verificando, assim, o decurso do prazo prescricional em causa.
30. Quanto à alegada caducidade do direito à instauração de procedimento administrativo, não obstante não ter qualquer fundamento legal o alegado pelo Recorrente, ainda assim refira-se que as irregularidades foram detetadas em 08/10/2007 (cfr. fls. 295 do PA) e, após audiência prévia, o A. foi notificado da decisão final de reposição do montante indevidamente recebido, através do ofício n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820, de 06/08/2010, menos de 3 anos após a deteção das irregularidades e, consequentemente, muito longe do prazo geral ordinário de 20 anos.
31. Com efeito, o procedimento foi iniciado e concluído em menos de 3 anos após a deteção das irregularidades, ou seja, as irregularidades detetadas, bem como as respetivas consequências financeiras, da rescisão unilateral do contrato e consequente recuperação dos montantes indevidamente pagos, foram objeto de comunicação ao Recorrente, através do ofício n° 020471/2010, com registo de saída n° 14.820, de 06/08/2010, ocorrendo a interrupção da caducidade do procedimento administrativo (cfr. fls. 404 a 408 do PA).
32. Assim, forçoso se torna concluir que ocorreu uma interrupção da prescrição e da caducidade do procedimento, e, em consequência, pela não verificação do decurso do prazo em causa, o que determina a rejeição da presente imputação.
33. O Recorrente alega igualmente a prescrição dos juros de mora, nos termos do disposto na alínea d) do artigo 310.° do Código Civil e do Decreto-Lei n.° 73/99, de 16 de Março.
34. No entanto, na presente situação, como estamos perante uma ajuda concedida ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1257/99, de 17 de Maio (cfr. fls. 107 do PA) e, como tal, co-financiado pelo FEOGA - Orientação, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), os juros de mora são contabilizados desde a data em que os subsídios foram colocados à disposição dos beneficiários até à sua recuperação efetiva, o que decorre, aliás, da legislação aplicável, decorrendo de uma imposição do direito comunitário a que o Estado está vinculado, atento o primado do direito comunitário, pelo que é nosso entendimento que a prescrição dos juros do Código Civil não é aplicável.
35. No entanto, ainda que tal não se entenda, o que por mero dever de patrocínio se refere, o prazo de prescrição interrompeu-se com a notificação ao Recorrente das irregularidades detetadas e do incumprimento da legislação aplicável e do projeto, através do ofício n° 538/DIC/SCDI/2007, datado de 26/12/2007, em sede de audiência prévia, pelo que também ainda não havia decorrido os 5 anos relativamente à data da instauração dos presentes autos.
36. Alega também o Recorrente a violação do dever de informação, a qual está manifestamente em contradição com o documentos existentes no PA, designadamente, porque tal informação não constava de um qualquer normativo interno que o Recorrente diz que desconhece e não é obrigado a conhecer, mas do próprio projeto de investimento por si apresentado, bem como da cláusula 10a das Cláusulas Específicas em que o Recorrente assumia que «a execução material do projeto a que respeita o presente contrato» deve terminar, salvo prorrogações previamente autorizadas por escrito pelo Instituto, «até 2 anos a contar da data de celebração deste contrato», e as obrigações ínsitas na cláusula B. das Condições Gerais (fls. 109 e 111 do PA).
37. Também não pode o Recorrente invocar o desconhecimento da possibilidade do Instituto modificar ou rescindir o contrato em caso de incumprimento, porque a mesma está perfeitamente clara/definida na cláusula D.1. do contrato de ajudas celebrado, pelo que parece que o Recorrente ignora, deliberadamente, o teor do Contrato de Atribuição de Ajudas celebrado, todo o processo administrativo e respetivas comunicações trocadas entre si e o Instituto, nas quais participou e que estão subjacentes à tomada de posição que já havia sido anteriormente comunicada, conforme, aliás, resulta do supra referido.
38. Foi explicado ao Recorrente através da exposição dos factos e das regras fundamentadoras das irregularidades detetadas que este não reunia os requisitos legais e contratuais para receber a ajuda, veja-se, a este propósito, por exemplo, o ofício do Instituto junto como DOC. 2 à PI.
39. Com efeito, o Recorrente não pode confundir omissão do dever de fundamentação com fundamentação com a qual não se conforma, sendo manifesto que o invocado vício de forma de omissão/falta de fundamentação deverá ser considerado improcedente.
40. É jurisprudência uniforme e consolidada que os contratos de atribuição de ajuda celebrados pelo ex-IFADAP são contratos administrativos, pelo que estamos perante uma relação jurídico-administrativa e não perante um negócio celebrado entre particulares, não podendo proceder a alegada violação do dever de informação previsto no DL 446/85 como falta de fundamento para a decisão de rescisão unilateral do contrato, porquanto as referidas normas são aplicáveis a contratos cíveis e não são aplicáveis ao caso subjudice.
41. Por último, o Recorrente alega que o acto administrativo em causa constitui um manifesto abuso de direito, contudo, tal argumentação não corresponde à verdade porque não se coaduna, nem com as obrigações constantes do Contrato de Atribuição de Ajudas celebrado, (cfr. cláusula 10° e Cláusulas A. e B., da cláusula 3. Condições Gerais, do contrato de atribuição de ajudas celebrado), nem com os documentos constantes do PA e esclarecimentos prestados ao Recorrente nas diversas comunicações remetidas pelo Instituto.
42. A este propósito e a título exemplificativo remete-se para o teor da comunicação remetida pelo A. onde solicitava «indicações de como devo proceder relativamente aos investimentos realizados, deverei apresentar pedido de pagamento e relatório final? Pelo menos para encerrar o processo, mesmo que não receba o respectivo subsídio» (cfr. fls. 427 a 431 do PA).
43. Ora, o próprio Recorrente, em 2/11/2010, solicitava indicações de como proceder, sendo certo que na resposta que lhe foi remetida, o Instituto respondeu que «3.5. A/o processo de controlo proveniente do Gabinete do Gestor do AGRO não consta qualquer informação/recomendação do Gestor, resultante da reunião eventualmente realizada, sobre a realização de nova inspecção», mantendo a decisão de rescisão contratual e recuperação do montante indevidamente recebido (cfr. fls. 439 a 442 do PA).
44. De facto, resulta assim inequívoco que, face às disposições contratuais e legais aplicáveis, o Recorrente era obrigado a concluir o projeto apresentado no prazo de 2 anos após a celebração do contrato, o que não sucedeu.
45. Pelo que o Recorrente sempre teve conhecimento, desde o início, que deveria, entre outras condições, concluir o projeto, na área e condições aprovadas, por forma a que o pagamento pudesse ser efetuado, garantindo a observância das condições contratuais e legais relativas à concessão da referida ajuda, respeitando quer as disposições de direito nacional, quer as de direito comunitário.
46. Com efeito, incontornável, é o facto do beneficiário, ora Recorrente, à altura em que o ora Recorrido procedeu à ação de controlo, não tinha o projeto concluído, nos termos melhor discriminados no relatório de controlo, razão pela qual a decisão final de rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas com a consequente exigência de devolução das ajudas indevidamente pagas fundou-se nos pressupostos legais e contratuais do regime de ajudas e foi não só correta, como, legalmente, a única possível.
47. Motivo pelo qual não pode o Recorrente invocar que estava de boa-fé, porquanto, o contrato de atribuição de ajudas celebrado estabeleceu obrigações duradouras, vinculando as partes ao seu cumprimento até 22/05/2007, porque na verdade SEMPRE foi do conhecimento do Recorrente que deveria concluir o projeto, nos termos apresentados no projeto de investimento com que se candidatou e no prazo constante do contrato celebrado.
48. Ora, se o próprio Recorrente reconhece algumas das irregularidades detetadas e sentiu necessidade de as corrigir, a posteriori, não se compreende como pode vir agora alegar em consciência vício de abuso de direito, o qual deverá ser julgado improcedente.
49. Atento o exposto, porque o acto impugnado não padece de vício nenhum, o mesmo deve ser mantido na ordem jurídica.
A EMMP emitiu parecer a fls. 261 a 263, no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
A) A Autora vem propor esta acção, em 2011.11.28 (cfr. fls 1 da pi);
B)Pelo ofício da Entidade Demandada de 6 de Agosto de 2010, o Autor foi notificado da decisão final (cfr doc nº 1 da petição inicial, por confissão – artº 15º deste articulado e fls. 408 do processo administrativo);
C) Pelo ofício de 22 de Julho de 2011, com aviso de recepção de 2011.07.23, da Entidade Demandada, o Autor foi notificado, designadamente do seguinte: “Pelo exposto, e atendendo a que não foram invocados quaisquer argumentos susceptíveis de suprir as irregularidades detectadas e, bem assim, de alterar a decisão final, fica pelo presente notificado da improcedência da reclamação apresentada, devendo, consequentemente, proceder ao pagamento da quantia de 145.005,87€ de capital, considerada como indevidamente recebida no projecto em causa, acrescida de juros no valor de 30.828,5€ (calculados até à data de elaboração do presente ofício), perfazendo um total de 176.834,42€ (cfr doc nº 2 da petição inicial e fls 439 a 442 do processo administrativo).
Nos termos do disposto no art. 712º, nº 1, al. a) do CPC, consideram-se ainda provados os seguintes factos:
D) – O ofício com a referência 020471/2010, indicado em B) supra, tem o seguinte teor:
“(…)
ASSUNTO: Programa AGRO Medida 1
Processo IRV n.º: 06356/2009
Projecto nº 2004710012354
DECISÃO FINAL nos termos do art 103° n.º 2 a) do CPA
Finda a fase de instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificada, e com fundamento no disposto no artigo 103° nº 2 alínea a), do Código do Procedimento Administrativo, porquanto a coberto do oficio com a referência 538/DIC/SCDI/2007, datada de 26/12/2007, foi informado de todos os fundamentos que importam à tomada de decisão, tendo-se já pronunciado sobre os mesmos cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos a com os fundamentos seguintes:
De acordo com as conclusões do relatório de controlo de 1° nível, realizado por sete Instituto, verificou-se uma situação de Incumprimento da legislação aplicável.
Com efeito, face à legislação aplicável ao Programa AGRO Medida 1, mais concretamente, a Portaria n.º 811/2004, de 15 de Julho, apurou-se que:
1. O parral, os fetos, a parte mais relevante da drenagem {drenagem enterrada) e, ainda, parte da área de proteas, não se situavam nas áreas previstas e indicadas no mapa que faz parta do projecto como estando afectas à sua exploração;
2. Verificou-se que o investimento na vedação aprovada e totalmente comprovada não havia sido realizado;
3. Dentro da área prevista para a execução do projecto apenas se verificou a existência de parte da plantação de proteas (em camalhôes, com “paillage”), numa área de cerca de 3.609m2;
4. Na parcela onde havia sido previsto o parral, cujas delimitações estavam marcadas no terreno, com estacas unidas por fio, apenas se verificou a abertura de duas valas da drenagem superficial, com uma largura â superfície de cerca de 1m e uma profundidade de cerca de 60cm, numa extensão total de cerce da 4'tãm e a limpeza da vala para onde estas drenam, numa extensão de cerca de 83m Pelo facto de não existir qualquer aproveitamento dessa área, carece de sustentabilidade a manutenção em despesas elegíveis;
5. Apesar de não construído no local previsto foi mostrado aos técnicos coma fazendo parte do projecto o referido parra), ocupado por fetos jovens, localizado em terreno afecto à exploração de Fernando Honorato Seixas Dias, separado do local onde estava previsto por uma estrada alcatroada que corta, paralelamente à diagonal, o prédio rústico "João Roupeiro". Pare além do paira), foi ainda indicado aos técnicos, como realizadas no âmbito do projecto, os fetos plantados no seu interior, a drenagem enterrada d a vedação em redor da parcela.
6. Para além da questão, não negligenciável, da não coincidência da localização (dada que não foi solicitada qualquer alteração e seu subsequente deferimento), verificou-se ainda que:
a. A área do parral, medida pelos técnicos, é de cerca de 7,873mz, e não os 15.000ma previstos a comprovados (factura n." 20050042 de Construções Tavares, Conceição & Silva, Lda. emitida a 01/09/2005);
b. A área dá drenagem enterrada é, consequentemente, inferior á prevista e comprovada (factura n.º 20060005 de Construções Tavares. Conceição & Silva, Lda. emitida a 01/03/2006), onde refere explicitamente a drenagem de 3ha e a construção de vala de escoamento de água em toda a volta do terreno. Relativamente às valas de escoamento superficiais para além do Indicado no ponto 2, apenas foi referida aos técnicos a limpeza da vala paralela á extrema Sul do parral objecto do parágrafo anterior
c. A vedação existente em redor da parcela, diferia em absoluto da descrita no documento de despesa apresentado para a sua comprovação (factura n.° 20050040 de Construções Tavares,
Conceição & Silva, Lda. emitida a 01/09/2005), onde é explicitada a “vedação de 3ha de terreno em paus tratados com 2,5m de altura e rede tipo ovalheira e uma fiada de arame farpado", tendo-se verificado a existência de vigotas pré-esforçadas usadas, sem rede, na maioria da extensão, na extrema Este, junta á estrada e a Oeste a existência de uma vedação velha em rede ovelheira e paus;
d. Da área afecta á cultura de proteas Instaladas fora da localização prevista (3.991 m2), verificou-se que cerca de um terço (1.262m2), embora preparada, não possuía plantas.
7. Tendo em consideração o exposto, e dado que no momento da visita, não possuía produção própria, ô a implementação do projecto não estava totalmente concluída, apesar de ultrapassados os dois anos estipuladas para conclusão do projecto no contrato de atribuição de ajudas (Cláusula 10ª e o ponto B.4 das Obrigações do beneficiário), estão em causa os objectivos s o seu enquadramento como jovem agricultor.
Após ter tomado conhecimento de todos os factos e fundamentos de direito que consubstanciem a decisão final, não foi remetido a este Instituto nenhum elemento que pudesse afastar as inelegibilidades detectadas.
Pelo exposto, e em conformidade com o disposto nos artigos 11º e 12º do Decreto-Lei nº 163-A/2000, de 27 de Julho, e bem assim, de acordo com a decisão final proferida pelo Gestor do POAGRO, encontram-se reunidos os requisitos para a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas, implicando o reembolso da quantia de 145.005.87€, acrescida de juros contabilizados à taxa legal desde a data de disponibilização da ajuda até à data de elaboração do presente oficio, i.e., 25.203,12€, perfazendo o capital e juros em dívida o montante total de 170,208,99€ considerado como indevidamente recebido, o que aqui se determina.
Para efeitos de reposição voluntária da quantia de 170,208,99€ (capital e juros), fica notificado de que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste oficio, no prazo de trinta dias a contar da recepção do mesmo.
(…)” – cfr. doc. 1, junto com a p.i., fls. 17 a 20.
E) – Sobre esta comunicação, em 02.11.2010, apresentou o Recorrente uma exposição, que foi considerada pela Entidade Recorrida como “reclamação”, sendo considerada improcedente, nos termos indicados na al. C) supra – cfr. fls. 508 do processo instrutor e doc. 2 da p.i., fls. 22 a 24.
F) – Com data de 11.09.2011, o aqui recorrente apresentou novos elementos, nos termos constantes do doc. 3, junto a fls. 25 e 26, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
G) – Pelo ofício 029702/2011, o IFAP, IP, comunicou ao Autor o seguinte:
“(…)
029702/2011
ASSUNTO:
Resposta â reclamação / Notificação para pagamento voluntário Programa AGRO Medida 1 Projecto n.º 2004710012354 Processo IRV n.º 03356/2009
1. A coberto do nosso oficio com a referência 020471/2010, de 06/08/2010, foi notificado da decisão de rescisão unilateral do contrato e da necessidade de devolução de 145.005,87€ de capital, acrescidos de juros contabilizados à taxa legal, desde a data da disponibilização da ajuda, 07/06/2005, até â data de elaboração do referido ofício.
2. Em resposta, a coberto de carta recepcionada neste Instituto a 02/11/2010, veio apresentar alegações que foram devidamente analisadas, tendo-se verificado que as mesmas não consubstanciam uma situação nova face aos factos apresentados anteriormente, e cuja análise foi objecto dá nossa resposta enviada a 22/07/2011, com a referenda 024217/2011.
3. Remete agora novos elementos para análise, nomeadamente de investimentos executados recentemente. No entanto cumpre-nos esclarecer que o Programa já se encontra encerrado e, segundo o contrato de atribuição de ajudas, assinado em 24/01/2005, conforme a Clausula 10ª, dispunha de dois anos para concluir os Investimentos, pelo que os mesmos não poderão ser aceites.
4. Nestes termos, e tendo em atenção o anteriormente exposto, fica notificado, pelo presente para proceder à reposição do montante que se encontra em dívida de 176.946,79€ (145.005,87 de capital e 31.940,02€ de Juros).
5. O pagamento poderá ser efectuado por meio de cheque a enviar para a Tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número do processo indicado neste oficio.
B, Caso não se verifique reposição voluntária da quantia supra referida, será o montante em divida compensado nos termos legais, com créditos que lhe venham a ser atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do respectivo processo de execução fiscal com vista à cobrança coerciva do montante em dívida; no qual serão pedidos para além do capital, os juros de mora vencidos e vincendos até efectivo e integral reembolso.
(…) – cfr. doc. 4, fls. 27 e 28.
O Direito
A sentença recorrida julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, prevista no art. 89º, nº 1, al. h) do CPTA.
O Recorrente imputa à sentença recorrida violação do art. 58º, nº 2, al. b) do CPTA e art. 6º-A do CPA. Invoca ainda que, quer na Decisão de 06 de Agosto de 2010, quer nas que se lhe seguiram, o Recorrente não foi advertido da possibilidade de impugnação administrativa ou contenciosa, nem (naturalmente, face à anterior omissão) dos respectivos prazos. E que a ausência da informação atrás referida viola o princípio da colaboração da Administração com os particulares, previsto no art. 7º do CPA, pelo que as Decisões em causa estão feridas de nulidade.
Vejamos.
Começaremos por dizer que no presente recurso apenas cabe apreciar a matéria atinente à caducidade do direito de acção, a que respeitam as conclusões 1 a 28 do recurso, sendo as restantes conclusões respeitantes ao mérito, que não pode ser conhecido nesta fase do processo, já que a decisão recorrida foi proferida no despacho saneador (art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA), devendo seguir-se, a proceder o recurso, uma fase de alegações, a cuja apresentação as partes não renunciaram (cfr. art. 91º, nº 4 do CPTA), só após havendo lugar à prolação de sentença sobre o mérito.
O Recorrente alega que “o acto final e definitivo é a Decisão notificada ao Recorrente pelo ofício de 28 de Setembro de 2011, que constitui um todo unitário e inseparável com as Decisões de 22 de Julho de 2011 e de 06 de Agosto de 2010”.
Não lhe assiste razão, pelas razões que passamos a expor:
Tal como resulta do teor do acto de 06.08.2010, e como nele próprio se explicita, é ele a Decisão final aqui em questão (cfr al. D) dos FP).
Efectivamente, é esse o acto administrativo que constitui a decisão do órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (cfr. art. 120º do CPA), sendo esse o acto com eficácia externa e susceptível de lesar direitos, ou interesses legalmente protegidos do autor - art. 51º, nº 1 do CPTA (cfr. Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, 4ª ed., págs. 141 e 142).
Aliás, é o próprio Autor, aqui Recorrente, que na sua petição inicial o qualifica como a “decisão final” proferida no processo (cfr. respectivo art. 15º).
Assim, é esse o acto contenciosamente impugnável, e não os actos de 22.07.2011 ou de 28.09.2011, que, quanto muito, apenas podem ser considerados como actos meramente confirmativos, não impugnáveis - art. 53º, al. b) do CPTA (sobre os requisitos do acto confirmativo cfr. Ac. do TCAN de 28.09.2006, Proc. 00014/04).
Alega o Recorrente que o acto administrativo de 06.08.2010, carece de eficácia externa, porque “não foi advertido da possibilidade de impugnação administrativa ou contenciosa, nem (naturalmente, face à anterior omissão) dos respectivos prazos”, concluindo que é “obrigatória a inserção dessa informação na Decisão Final proferida no procedimento administrativo”, invocando para o efeito o disposto no art. 7º do CPA.
Não lhe assiste razão.
De facto, nos termos do nº 1 do art. 68º do CPA, da notificação de uma decisão definitiva e lesiva da esfera jurídica do particular deve constar o texto integral do acto administrativo; a identificação do procedimento administrativo e “o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso” (agora impugnação judicial).
Ora, no caso presente o acto administrativo com eficácia externa (antes acto definitivo), notificado ao Recorrente não é susceptível de recurso hierárquico necessário, conforme decorre da lei, pelo que, de acordo com o disposto na alínea c) do nº 1 do art. 68º do CPA, a contrario, tal menção não é legalmente obrigatória, tal como defende o Recorrido.
Aliás, ao fazer-se menção expressa no ofício, no qual se contém o acto administrativo, de que aquele é a “DECISÃO FINAL nos termos do art 103º n.º 2 a) do CPA”, não se suscitam quaisquer dúvidas sobre a imediata impugnabilidade de tal acto.
No entanto, se ao Recorrente se suscitassem dúvidas relativamente aos meios de reacção ao acto administrativo que lhe havia sido notificado, poderia, ao abrigo do art 7º do CPA que invoca, solicitá-los, o que não fez.
Como dispõe o nº 1 do art. 60 do CPTA, sob a epígrafe “Notificação ou publicações deficientes”: “1 - O acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão.
2 - Quando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104º e seguintes deste Código.
3 - A apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número. (...).”
Este preceito, como conclui a sentença recorrida, seguindo o entendimento de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. 1, págs. 394 e 395), “vem dizer quando é que se deve considerar que a notificação cumpriu a sua função de natureza processual, determinando o início da contagem do prazo de impugnação judicial do acto notificado, e não tanto saber quando é que a notificação cumpre a sua função informativa, porque essa é matéria regulada no CPA. E essa função processual fica cumprida quando a notificação dá a conhecer o sentido da decisão.
Se a notificação não contém, apesar da determinação do artigo 68º do CPA «o texto integral do acto administrativo», mas dá a conhecer o sentido da decisão, a notificação é irregular, mas não é nula, o que não chega para afastar o referido efeito processual.».
No caso dos autos e, conforme bem entendeu a sentença recorrida, a notificação da primeira decisão deu a conhecer ao Recorrente qual o sentido da decisão (bem como todos os outros elementos exigíveis), e por isso tornou-se operante no que respeita ao prazo para deduzir a impugnação judicial.
Assim não assiste razão ao Recorrente quando alega que «o Recorrente, através de comunicação datada de 16 de Agosto de 2010, solicitou um prazo extraordinário de 60 dias para apresentação de um dossier no vosso instituto comprovando a boa execução do projecto», concluindo que com tal ofício «a finalidade pretendida pelo Recorrente era, inequivocamente, que lhe fosse concedido um prazo extraordinário, ainda incluído na fase de audiência dos interessados do procedimento administrativo, para se poder pronunciar sobre os factos que tinham sido anunciados no requerimento para audição prévia»
De facto, conforme resulta do Processo Administrativo, o Recorrente fora notificado em sede de audiência prévia pelo IFAP, IP, através do ofício nº 538/DIC/SCDI/2007, datada de 26.12.2007, “nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100º e 101º do CPA”, das conclusões da acção de controlo de primeiro nível do projecto, na qual se verificou uma situação de incumprimento da legislação aplicável, pelo que a fase de audiência de interessados há muito estava ultrapassada.
Assim, apesar de o acto administrativo fazer apelo ao disposto no art. 103º, nº 1, al. a) do CPA (não haver lugar a audiência pela urgência da decisão), a mesma nem se justifica, visto já ter havido audiência de interessado.
Nestes termos, a exposição indicada na alínea E) do probatório apenas podia ser considerada pelo IFAP, IP, como foi, uma reclamação, sendo que foi largamente excedido o prazo para a sua apresentação (cfr. arts. 159º e 162º, al. b) do CPA).
Com efeito, considerando a data do ofício de notificação – 06.08.2010 -, o aqui Recorrente presume-se notificado decorridos três dias úteis, ou seja, em 11.08.2010.
A reclamação deveria ter sido apresentada no prazo de 15 dias, contados nos termos do disposto no art. 72º, nº 1 do CPA, e a Administração devia responder no prazo de 30 dias úteis, devendo a notificação da decisão ser efectuada nos 8 dias úteis seguintes. Ou seja, se não houver decisão até ao 38º dia útil, deve considerar-se que decorreu o prazo para a decisão da reclamação (cfr. arts. 162º, a. a) e 165º, ambos do CPA e art. 59º, nº 4 do CPTA).
Assim, atento o disposto no referido nº 4 do art. 59º do CPTA, uma vez que o meio de impugnação administrativa não foi accionado no prazo legal de 15 dias, não seria, sequer de considerar operante a suspensão do prazo de impugnação contenciosa previsto em tal preceito, devendo o prazo de impugnação contenciosa, de três meses, contar-se a partir da data de 11.08.2010, sendo essa contagem efectuada de acordo com o disposto no nº 3 do art. 58º do CPTA.
Mas, mesmo que se entenda que a reclamação, datada de 02.11.2010, era susceptível de suspender o prazo de impugnação contenciosa, nos termos do nº 4 do art. 59º do CPTA, face à não resposta no prazo legal, o acto administrativo de 06.08.2010 deveria ter sido impugnado contenciosamente no prazo legal para o efeito, contado nos termos supra mencionados, o que não sucedeu.
Nestes termos, o prazo de três meses previsto na al. b) do nº 2 do art. 58º do CPTA, atenta a suspensão determinada pelas férias judiciais (de 16.07.2010 a 31.08.2010), começaria a correr em 01.09.2010, terminando em 01.12.2010. E mesmo a considera-se que a reclamação (intempestiva como vimos) teria suspendido o prazo de impugnação contenciosa, sendo aquela apresentada em 02.11.2010, o mesmo terminava decorrido o prazo para a decisão administrativa (38 dias úteis, como acima dito), atento o disposto no art. 59º, nº 4, parte final, pelo que, quando a acção foi proposta – em 28.09.2011 -, sempre estava largamente excedido o prazo de três meses para a impugnação do acto contenciosamente impugnável – o acto administrativo de 06.08.2010.
Acresce que não se pode considerar que a Entidade Demandada tenha induzido o Recorrente em erro, de forma a verificar-se a previsão do art. 58º, nº 4, al. a) do CPTA.
Efectivamente, atento o teor das exposições do Recorrente e as respostas reiteradas da Administração, além de que o próprio Recorrente reconhece no art. 15º da petição inicial que foi proferida decisão final nos termos do art. 103º, nº 2, al. a) do CPA, indicando o documento de 06.08.2010 (cfr. als. B) e D) dos FP), não pode entender-se verificada a circunstância do referido preceito.
Improcedem, consequentemente, todas as conclusões do Recorrente, devendo a sentença recorrida manter-se, por não ter incorrido em erro de julgamento ao considerar verificada a caducidade do direito de acção, sendo, no entanto, esta excepção dilatória que determina a absolvição da instância e não do pedido, como entendeu a sentença recorrida (cfr. arts. 89º, nº 1, al. h) e 88º, nº 4 do CPTA e arts. 493, nº 2, 494º, corpo e 288º, nº 1, al. e) do CPC).
Pelo exposto, acordam em:
a) – negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida, com os fundamentos acima expressos;
b) – condenar o Recorrente nas custas.
Lisboa, 22 de Novembro de 2012
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