Proc.
489/03 Supremo Tribunal Administrativo 2 Abril 2003
I - A introdução de
sub-critérios, sub-factores, ou micro-critérios, para além de servir o
propósito de facilitar a actividade de comparação e avaliação das propostas,
desempenha também importante função externa, no plano da fundamentação do acto
de escolha da melhor proposta.
II - Acha-se suficientemente fundamentado o acto de adjudicação assente num relatório de análise que atribuiu pontuações às propostas em função dos factores e sub-factores de avaliação previstos no regulamento do concurso e fez acompanhar essa notação numérica de uma série de expressões reflexivas com certa carga crítica, positiva e negativa, permitindo assim aos concorrentes, bem como a um destinatário médio, aperceber-se perfeitamente dos méritos e deméritos de cada proposta, por cada um dos segmentos em que se decompunha, e que foram responsáveis pela classificação final obtida.
II - Acha-se suficientemente fundamentado o acto de adjudicação assente num relatório de análise que atribuiu pontuações às propostas em função dos factores e sub-factores de avaliação previstos no regulamento do concurso e fez acompanhar essa notação numérica de uma série de expressões reflexivas com certa carga crítica, positiva e negativa, permitindo assim aos concorrentes, bem como a um destinatário médio, aperceber-se perfeitamente dos méritos e deméritos de cada proposta, por cada um dos segmentos em que se decompunha, e que foram responsáveis pela classificação final obtida.
Acordam
na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª
Subsecção:
- I -
A...,
S. A. e CÂMARA
MUNICIPAL DE MOURA recorrem da sentença do T.A.C. de Lisboa que, no recurso
contencioso interposto por B..., LDA, anulou a deliberação da mesma
câmara de 26.6.02, que adjudicara à 1ª recorrente a empreitada de construção de
42 fogos a custos controlados e 6 espaços comerciais no prédio 241, secção D,
de Santo Agostinho, em Moura, pelo preço de 1.626.048,83 €, mais IVA.
O motivo da anulação do acto foi o vício de forma por falta de fundamentação.
Nas suas alegações, a recorrente A..., Lda enunciou as seguintes conclusões:
“1 - Houve anulação do primeiro acto de adjudicação e, em de harmonia com a sentença que o determinou, a Câmara Municipal de Moura corrigido os vícios causadores dessa anulação.
2 - Houve renovação do Relatório de apreciação das propostas, tendo a Comissão de Análise mantido e exercido os poderes de apreciação técnica discricionária, mas fundamentado nos termos constantes do processo instrutor.
3 - O Relatório da Comissão de Análise tem fundamentação expressa, clara e inteligível, constituindo um elemento novo e diverso do que foi anulado pela decisão judicial.
4 - Da análise das Actas e do Relatório da Comissão constam as justificações, em clareza, congruência e suficiência.
5 – A remissão inequívoca para a documentação levada ao processo instrutor, os elementos, factores e subfactores, parâmetros e critérios, com base nos quais se procedeu à ponderação determinante do resultado, acabou por indicar a aqui alegante como a que melhor servia o interesse público.
6 - A grelha da análise e decisão indica todos os elementos de facto, onde radica a fundamentação do decidido.
7 – Respeitaram-se os parâmetros fixados na abertura do concurso, os subparâmetros ou subfactores e os limites da respectiva discricionaridade.
8 – A douta decisão recorrida violou os artºs. 124º, 125º e 135º, todos do Código do Procedimento Administrativo e artº 102º do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março”.
Por seu turno, a recorrente Câmara Municipal de Moura encerrou as suas alegações com as conclusões seguintes:
“1ª - Houve anulação do acto, em face da sentença, que o determinou, tendo a Câmara Municipal de Moura corrigido os vícios apontados.
2ª - Houve renovação do Relatório para apreciação das propostas, tendo a Comissão de Análise mantido os poderes discricionários, mas fundamentados nos termos levados ao processo instrutor.
3ª - O Relatório da Comissão de Análise tem fundamentação expressa, clara e inteligível, constituindo um elemento novo e diverso do que foi eliminado pela decisão judicial.
4ª - Da análise das Actas e do Relatório da Comissão constam as justificações, com clareza, congruência e suficiência.
5ª - A remissão inequívoca para a documentação levada ao processo instrutor, os elementos, factores, subfactores, parâmetros e critérios, com base nos quais se procedeu à ponderação determinada do resultado, acabou por indicar a empresa "A..., Lda" como a que melhor servia o interesse público.
6ª - A grelha da análise e decisão indica todos os elementos de facto, onde radica a fundamentação do decidido.
7ª - Respeitaram-se as parâmetros fixados na abertura do concurso, os subparâmetros, ou subfactores da livre discricionaridade, respeitando-se os limites”.
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir.
O motivo da anulação do acto foi o vício de forma por falta de fundamentação.
Nas suas alegações, a recorrente A..., Lda enunciou as seguintes conclusões:
“1 - Houve anulação do primeiro acto de adjudicação e, em de harmonia com a sentença que o determinou, a Câmara Municipal de Moura corrigido os vícios causadores dessa anulação.
2 - Houve renovação do Relatório de apreciação das propostas, tendo a Comissão de Análise mantido e exercido os poderes de apreciação técnica discricionária, mas fundamentado nos termos constantes do processo instrutor.
3 - O Relatório da Comissão de Análise tem fundamentação expressa, clara e inteligível, constituindo um elemento novo e diverso do que foi anulado pela decisão judicial.
4 - Da análise das Actas e do Relatório da Comissão constam as justificações, em clareza, congruência e suficiência.
5 – A remissão inequívoca para a documentação levada ao processo instrutor, os elementos, factores e subfactores, parâmetros e critérios, com base nos quais se procedeu à ponderação determinante do resultado, acabou por indicar a aqui alegante como a que melhor servia o interesse público.
6 - A grelha da análise e decisão indica todos os elementos de facto, onde radica a fundamentação do decidido.
7 – Respeitaram-se os parâmetros fixados na abertura do concurso, os subparâmetros ou subfactores e os limites da respectiva discricionaridade.
8 – A douta decisão recorrida violou os artºs. 124º, 125º e 135º, todos do Código do Procedimento Administrativo e artº 102º do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março”.
Por seu turno, a recorrente Câmara Municipal de Moura encerrou as suas alegações com as conclusões seguintes:
“1ª - Houve anulação do acto, em face da sentença, que o determinou, tendo a Câmara Municipal de Moura corrigido os vícios apontados.
2ª - Houve renovação do Relatório para apreciação das propostas, tendo a Comissão de Análise mantido os poderes discricionários, mas fundamentados nos termos levados ao processo instrutor.
3ª - O Relatório da Comissão de Análise tem fundamentação expressa, clara e inteligível, constituindo um elemento novo e diverso do que foi eliminado pela decisão judicial.
4ª - Da análise das Actas e do Relatório da Comissão constam as justificações, com clareza, congruência e suficiência.
5ª - A remissão inequívoca para a documentação levada ao processo instrutor, os elementos, factores, subfactores, parâmetros e critérios, com base nos quais se procedeu à ponderação determinada do resultado, acabou por indicar a empresa "A..., Lda" como a que melhor servia o interesse público.
6ª - A grelha da análise e decisão indica todos os elementos de facto, onde radica a fundamentação do decidido.
7ª - Respeitaram-se as parâmetros fixados na abertura do concurso, os subparâmetros, ou subfactores da livre discricionaridade, respeitando-se os limites”.
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir.
- II -
A
sentença deu como provados os seguintes factos:
- Por deliberação camarária de 13.10.99 da Câmara Municipal de Moura foi determinada a abertura de concurso público para adjudicação da empreitada de construção de 42 fogos a custos controlados para realojamento e de seis espaços comerciais no prédio 241, da secção D de Santo Agostinho, em Moura, cujo anúncio veio a ser publicado no DR, III Série n.º 270, de 19.11.1999, a pág. 24 340, o qual se dá aqui por reproduzido, bem como o respectivo programa do concurso e caderno de encargos (processo instrutor - pasta 1).
- Por deliberação de 9.8.2000 a Câmara Municipal de Moura admitiu todos os concorrentes ao concurso, o que lhes foi comunicado em 21.8.2000. (processo instrutor – pasta 1);
- A Comissão de Avaliação das Propostas, em reunião de 27.12.2000, ordenou as propostas, para efeitos de adjudicação, da seguinte forma: 1º - ... – 4,18 valores; 2º - A... – 3,77 valores; 3º ... – 3,53 valores; 4º - B... – 3,39 valores. (dá-se por reproduzido o respectivo Relatório de Análise das Propostas cujo teor integral consta do processo instrutor – pasta 2, bem como dos autos de recurso n.º 244/01 – 1º secção, a fls. 22 a 33);
- Esta proposta foi notificada aos concorrentes, nos termos do art.º 100º do CPA, tendo-se pronunciado a B... e a A...;
- Por deliberação de 14.2.2001, a Câmara Municipal de Moura adjudicou a empreitada à firma A... pelo montante de 325.993.521$00, acrescido de IVA, o que foi comunicado aos concorrentes por ofícios de 21.3.2001 (processo instrutor – pasta 2);
- Desta deliberação foi interposto recurso contencioso pela B..., ao qual foi dado provimento por sentença de 3.7.2001, da qual não foi interposto recurso, dando-se aqui por reproduzido o teor integral desta sentença que consta de fls. 13 a 23 dos autos;
– Na sequência da anulação do acto de adjudicação do concurso pela referida sentença, foi proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Moura, em 1.8.2001, um despacho a determinar a anulação do concurso, despacho que foi ratificado por deliberação da Câmara Municipal de Moura em 8.8.2001, pela qual foi também determinado proceder à abertura de novo concurso, dando-se por reproduzido o ofício de fls. 24 dos autos, pelo qual a recorrente foi notificada;
- Na sequência do recebimento deste oficio, a recorrente enviou ao Presidente da Câmara Municipal de Moura a comunicação cujo teor consta de fls. 25 dos autos e que se dá aqui por reproduzida;
- Por ofício de 20.9.2001, o qual consta de fls. 26 dos autos, a recorrente foi notificada de que por deliberação da Câmara Municipal de Moura de 12.9.2001 fora revogada a deliberação camarária de 8.8.2001, pela qual fora ratificado o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Moura de 1.8.2001 que anulara o concurso;
- A Comissão de Avaliação das Propostas, em reunião de 22.11.2001, procedeu à apreciação das propostas, para efeitos de adjudicação, tendo ordenado as mesmas seguinte forma: 1º - A...; 2º ...; 3º - B.... (dá-se por reproduzido o respectivo Relatório de Análise das propostas cujo teor integral consta de fls. 31 a 41 dos autos, bem como os anexos de fls. 42 e 43);
- Com data de 23.11.01 foi elaborada a Informação n.º 151/2001 pelo Director do Departamento Técnico da Câmara Municipal de Moura, cujo teor consta de fls. 30 e 31 dos autos, e em reunião de 28.11.01 da Câmara Municipal de Moura foi deliberada a adjudicação condicional à firma A... pelo montante de 325.993.521$00, acrescido de IVA, e pelo prazo de 365 dias (fls. 30v.), o que foi comunicado aos concorrentes por ofícios de 5.12.2001, para efeitos de audiência prévia escrita dos interessados (cfr. fls. 28 e 29 dos autos e processo instrutor – pasta 3);
- A ora recorrente pronunciou-se por requerimento entrado na Câmara Municipal de Moura em 14.12.2001, cujo teor consta de fls. 45 a 48 dos autos e se dá por reproduzido;
- Com data de 21.6.2002 foi elaborado um parecer jurídico pelo Sr. Dr. ..., Advogado, o qual consta do processo instrutor (pasta 3) e no qual se considera que o novo relatório corrige o vício de forma apontado na decisão judicial e que se mostram aplicadas as regras do concurso;
- Com data de 26.6.02 foi elaborada a Informação n.º 109/2002 pela Comissão de Análise de Propostas, cujo teor consta do processo instrutor (pasta 3) e se dá aqui por reproduzida, na qual se conclui pela legalidade do procedimento atinente à elaboração de um novo relatório e pelo não provimento da reclamação da ora recorrente;
- Em reunião de 26.06.02 da Câmara Municipal de Moura foi “deliberado, por unanimidade, não dar provimento à reclamação da firma B... e converter a adjudicação provisória em definitiva, da empreitada de construção de quarenta e dois fogos para realojamento a custos controlados e seis espaços comerciais à firma A..., Lda”. (processo instrutor – pasta 3);
– Por ofício de 31.7.02, o qual consta de fls. 11, foi a recorrente notificada de que a empreitada fora adjudicada definitivamente à firma A.... pelo valor de 1.626.048,83 6, a que acresce o IVA à taxa legal em vigor;
- Em 19.8.02 foi celebrado, mediante escritura pública, o contrato de empreitada, constando cópia do mesmo do processo instrutor (pasta 3).
- Por deliberação camarária de 13.10.99 da Câmara Municipal de Moura foi determinada a abertura de concurso público para adjudicação da empreitada de construção de 42 fogos a custos controlados para realojamento e de seis espaços comerciais no prédio 241, da secção D de Santo Agostinho, em Moura, cujo anúncio veio a ser publicado no DR, III Série n.º 270, de 19.11.1999, a pág. 24 340, o qual se dá aqui por reproduzido, bem como o respectivo programa do concurso e caderno de encargos (processo instrutor - pasta 1).
- Por deliberação de 9.8.2000 a Câmara Municipal de Moura admitiu todos os concorrentes ao concurso, o que lhes foi comunicado em 21.8.2000. (processo instrutor – pasta 1);
- A Comissão de Avaliação das Propostas, em reunião de 27.12.2000, ordenou as propostas, para efeitos de adjudicação, da seguinte forma: 1º - ... – 4,18 valores; 2º - A... – 3,77 valores; 3º ... – 3,53 valores; 4º - B... – 3,39 valores. (dá-se por reproduzido o respectivo Relatório de Análise das Propostas cujo teor integral consta do processo instrutor – pasta 2, bem como dos autos de recurso n.º 244/01 – 1º secção, a fls. 22 a 33);
- Esta proposta foi notificada aos concorrentes, nos termos do art.º 100º do CPA, tendo-se pronunciado a B... e a A...;
- Por deliberação de 14.2.2001, a Câmara Municipal de Moura adjudicou a empreitada à firma A... pelo montante de 325.993.521$00, acrescido de IVA, o que foi comunicado aos concorrentes por ofícios de 21.3.2001 (processo instrutor – pasta 2);
- Desta deliberação foi interposto recurso contencioso pela B..., ao qual foi dado provimento por sentença de 3.7.2001, da qual não foi interposto recurso, dando-se aqui por reproduzido o teor integral desta sentença que consta de fls. 13 a 23 dos autos;
– Na sequência da anulação do acto de adjudicação do concurso pela referida sentença, foi proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Moura, em 1.8.2001, um despacho a determinar a anulação do concurso, despacho que foi ratificado por deliberação da Câmara Municipal de Moura em 8.8.2001, pela qual foi também determinado proceder à abertura de novo concurso, dando-se por reproduzido o ofício de fls. 24 dos autos, pelo qual a recorrente foi notificada;
- Na sequência do recebimento deste oficio, a recorrente enviou ao Presidente da Câmara Municipal de Moura a comunicação cujo teor consta de fls. 25 dos autos e que se dá aqui por reproduzida;
- Por ofício de 20.9.2001, o qual consta de fls. 26 dos autos, a recorrente foi notificada de que por deliberação da Câmara Municipal de Moura de 12.9.2001 fora revogada a deliberação camarária de 8.8.2001, pela qual fora ratificado o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Moura de 1.8.2001 que anulara o concurso;
- A Comissão de Avaliação das Propostas, em reunião de 22.11.2001, procedeu à apreciação das propostas, para efeitos de adjudicação, tendo ordenado as mesmas seguinte forma: 1º - A...; 2º ...; 3º - B.... (dá-se por reproduzido o respectivo Relatório de Análise das propostas cujo teor integral consta de fls. 31 a 41 dos autos, bem como os anexos de fls. 42 e 43);
- Com data de 23.11.01 foi elaborada a Informação n.º 151/2001 pelo Director do Departamento Técnico da Câmara Municipal de Moura, cujo teor consta de fls. 30 e 31 dos autos, e em reunião de 28.11.01 da Câmara Municipal de Moura foi deliberada a adjudicação condicional à firma A... pelo montante de 325.993.521$00, acrescido de IVA, e pelo prazo de 365 dias (fls. 30v.), o que foi comunicado aos concorrentes por ofícios de 5.12.2001, para efeitos de audiência prévia escrita dos interessados (cfr. fls. 28 e 29 dos autos e processo instrutor – pasta 3);
- A ora recorrente pronunciou-se por requerimento entrado na Câmara Municipal de Moura em 14.12.2001, cujo teor consta de fls. 45 a 48 dos autos e se dá por reproduzido;
- Com data de 21.6.2002 foi elaborado um parecer jurídico pelo Sr. Dr. ..., Advogado, o qual consta do processo instrutor (pasta 3) e no qual se considera que o novo relatório corrige o vício de forma apontado na decisão judicial e que se mostram aplicadas as regras do concurso;
- Com data de 26.6.02 foi elaborada a Informação n.º 109/2002 pela Comissão de Análise de Propostas, cujo teor consta do processo instrutor (pasta 3) e se dá aqui por reproduzida, na qual se conclui pela legalidade do procedimento atinente à elaboração de um novo relatório e pelo não provimento da reclamação da ora recorrente;
- Em reunião de 26.06.02 da Câmara Municipal de Moura foi “deliberado, por unanimidade, não dar provimento à reclamação da firma B... e converter a adjudicação provisória em definitiva, da empreitada de construção de quarenta e dois fogos para realojamento a custos controlados e seis espaços comerciais à firma A..., Lda”. (processo instrutor – pasta 3);
– Por ofício de 31.7.02, o qual consta de fls. 11, foi a recorrente notificada de que a empreitada fora adjudicada definitivamente à firma A.... pelo valor de 1.626.048,83 6, a que acresce o IVA à taxa legal em vigor;
- Em 19.8.02 foi celebrado, mediante escritura pública, o contrato de empreitada, constando cópia do mesmo do processo instrutor (pasta 3).
- III
-
A única
questão a resolver no presente recurso jurisdicional é a de saber se o acto de
escolha da recorrida como adjudicatária na empreitada lançada a concurso se
acha devidamente fundamentado.
A sentença recorrida entendeu que não, e foi esse o motivo que levou à anulação contenciosa do mesmo acto, contra a qual se insurgem o concorrente adjudicatário e a Câmara.
Segundo a sentença, haveria défice de fundamentação em dois aspectos da avaliação realizada – os respeitantes ao subfactor “viabilidade do cumprimento do prazo proposto” e ao factor “valia técnica da proposta”.
No primeiro caso, o relatório de análise das propostas, que serviu de base à deliberação impugnada e contém a respectiva fundamentação, nenhuma justificação dá para a atribuição das pontuações aos concorrentes, limitando-se a classificar com “Bom”, e 4 valores a proposta da ora recorrida e com “Muito Bom”, correspondente a 5 valores, a da recorrente. No segundo caso, falta igualmente a explicitação dos motivos da atribuição das respectivas pontuações, sendo insuficientes as “considerações de ordem genérica e sem base factual enunciada”, como sejam equilibrada/desequilibrada; satisfatório/muito bom; insuficiente/adequado; muito bom/refere; adequado”.
Vejamos se se decidiu bem.
A fundamentação dos actos administrativos lesivos de direitos ou interesses legítimos constitui uma exigência da lei e da própria Constituição (art. 268º, nº 3).
A fundamentação consiste na indicação das razões que, de facto e de direito, justificam a decisão tomada pelo órgão administrativo, de modo a que um normal destinatário possa acompanhar o itinerário cognoscitivo e valorativo que a ela conduziu. Pode e deve ser sucinta, mas tem de ser clara, congruente e suficiente.
O conceito de suficiência é relativo, variando não só em função do tipo legal de acto, mas também das circunstâncias em que foi praticado. O importante é que a fundamentação cumpra a sua função primordial de esclarecimento do administrado, em ordem a que este possa optar, informadamente, entre conformar-se com o acto ou impugná-lo.
Como se vê do citado relatório de análise (fls. 31 e segs.), a comissão arrancou dos factores de ponderação indicados no programa de concurso, que eram 3: preço global mais baixo, valendo 45%, prazo de execução (35%), e valia técnica (20%).
Dentro de cada factor e subfactor, e em cumprimento da directriz já constante do programa de concurso (Anexo II), a pontuação de 5 valores seria atribuida à melhor proposta. Assim, caberiam 5 valores à proposta com o preço mais baixo, e os mesmos 5 à proposta com prazo mais pequeno de execução da obra, atribuindo-se às restantes “notas inversamente proporcionais aos seus desvios” em relação à melhor proposta.
O programa de concurso estabelecia também, de antemão, quais os subfactores a levar em conta (citado anexo II). Assim, o factor prazo de execução foi subdividido em 2, a saber: prazo de execução da obra propriamente dito e viabilidade do seu cumprimento. A viabilidade do cumprimento do prazo seria apreciada em função do programa de trabalhos apresentado por cada concorrente, para o que se instituiu a seguinte grelha: programa omisso ou muito insuficiente, 1 ponto, incompleto ou não satisfazendo os aspectos essenciais exigíveis, 2 pontos, satisfazendo aspectos essenciais, mas com lacunas importantes, 3 pontos, programa Bom, 4 pontos e programa Muito Bom 5 pontos. Relativamente ao factor valor técnico da proposta, seriam os seguintes os subfactores a ter em conta, e respectivas ponderações:
- Lista de preços unitários – 30%
- Programa de trabalhos, caracterizado pelo plano de trabalhos, plano de mão de obra e plano de equipamento a utilizar na obra – 25%
- Plano de segurança – 20%
- Memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra – 12%
- Plano de pagamentos – 8%
- Nota justificativa do preço da proposta – 5%
Aplicando esta grelha de factores e subfactores, a comissão atribuiu 5 pontos à recorrida B... no 1º critério (preço global mais baixo), e 4,92 à adjudicatária e ora recorrente; depois, pontuou da mesma maneira - com 4,57 valores - o prazo de execução, propriamente dito, pois em qualquer das duas propostas agora em causa o prazo era de 365 dias. Seguidamente, no subfactor viabilidade do cumprimento do prazo, classificou com Bom e 4 pontos o plano de trabalhos da recorrida, e Muito Bom e 5 pontos o da recorrente.
Finalmente, os items em que se decompunha o último factor (valor técnico da proposta) foram pontuados da seguinte forma: empate entre as duas concorrentes, a 3 valores, na lista de preços unitários; diferença de 2 pontos a favor da recorrente no plano de trabalhos, de 1 ponto no plano de mão de obra, e de 2 pontos no plano de equipamento. Vantagem de 1 ponto na memória descritiva e justificativa, de 4 no plano de segurança, e empate no plano de pagamentos e na nota justificativa. Naqueles destes subfactores em que houve diferença pontual, a comissão ainda fez acompanhar a notação das seguintes explicitações: “corresponde no essencial ao pedido”, a contrastar com “Muito Bom”; “insuficiente”, por contraposição a “adequado mas insuficiente no que se refere à segurança”, “insuficiente” contra “Bom”; “corresponde no essencial ao pedido” contra “bastante detalhada”, e “omisso”, contraposto a “Muito Bom”.
A introdução de subfactores, subcritérios, ou micro-critérios, para além de servir o propósito de facilitar a actividade de comparação e avaliação do mérito das propostas, desempenha também uma importante função por assim dizer externa, no plano da fundamentação do acto de escolha da melhor proposta.
Com efeito, através da forma como foram pontuadas as várias vertentes da proposta, ficam os concorrentes a conhecer os motivos que levaram o órgão decidente a hierarquizar o respectivo mérito, à luz do critério da maior aproximação ao concreto interesse público que é plasmado na regulamentação do concurso. A uma maior densificação dos factores atendíveis, com estabelecimento de uma valorização prefixa e autónoma, corresponderá também, em princípio, uma fundamentação mais satisfatória, por muito mais elucidativa quanto aos méritos e deméritos encontrados. A atribuição de notas pelos aspectos parcelares e particularizantes de cada factor tende a enriquecer a fundamentação do acto, seja quanto à respectiva clareza e congruência, seja quanto à suficiência. Em vez da noção vaga que resultaria unicamente da atribuição de uma classificação final global, os concorrentes passam a ficar habilitados com uma explicação detalhada sobre as diversas componentes do processo avaliativo, e simultaneamente com a indicação dos aspectos em que a sua proposta, e as dos outros, se revelaram mais fortes e mais claudicantes.
Isso só não acontecerá se os subcritérios, pela sua novidade ou infidelidade para com os critérios donde dimanam, deixarem de respeitar os limites intrínsecos a que estão adstritos – o que nos presentes autos não vem posto em causa.
Pois bem: reportando-nos exclusivamente á parte do relatório de análise das propostas em que a sentença recorrida detectou défice de fundamentação, o que se observa é que a comissão, em obediência ao programa de concurso, decompôs o factor prazo de execução em dois – prazo de execução propriamente dito e viabilidade do seu cumprimento, e fixou para este último uma grelha de pontuação de 1 a 5, consoante a qualidade e suficiência do programa de trabalhos apresentado por cada concorrente. Em resultado da aplicação desta grelha, ficou a recorrida a saber que a sua proposta perdeu, no confronto com a da recorrente, 1 ponto, justamente em função da vantagem qualitativa do programa de trabalhos que esta última tinha apresentado, e que a comissão considerou “Muito Bom”, tendo considerado o seu como apenas “Bom”.
Relativamente à outra componente em que teria havido insuficiência de fundamentação (o valor técnico da proposta), a fundamentação apresentada é ainda é mais completa. Efectivamente, são facilmente apreensíveis para qualquer destinatário médio as razões pelas quais a proposta da recorrida perde no confronto com a da recorrente. Dos 6 subfactores em que o factor standard foi dividido, a recorrente levou vantagem em 4, e nos outros 2 verificou-se um empate. Essa vantagem derivou de elementos que a comissão deixou referenciados na grelha, a saber: a) um plano de trabalhos muito melhor (Muito Bom, enquanto o da recorrente foi considerado apenas como correspondendo no essencial ao pedido); b) um plano de mão de obra com “insuficiências” mas “adequado”, enquanto o da recorrida foi qualificado de “insuficiente”; c) um plano de equipamento mais bem elaborado (diferença de 2 para 4 pontos), tendo o da recorrida merecido apenas a nota de “insuficiente”; e, finalmente, d) uma memória descritiva “bastante detalhada”, a merecer 4 pontos, ao passo que a da recorrida se considerou apenas “corresponder no essencial ao pedido”, e valer por isso só 3 pontos.
Além das diferentes classificações parcelares por cada um destes diversos factores e subfactores, que já de si fornecem a justificação para a classificação final obtida pelos concorrentes, a comissão fez ainda acompanhar essa notação aritmética por uma série de expressões reflexivas dotadas de determinada carga crítica – positiva e negativa – sobre os elementos das propostas, ajudando com isso a elucidar melhor os segmentos em que cada concorrente perdeu e ganhou no confronto com os demais. E se, graças a essas explicações, se torna perfeitamente apreensível a alguém colocado do exterior alcançar os motivos da preferência do júri pela empresa adjudicatária, necessariamente que para uma empresa com experiência no ramo das empreitadas de obras públicas, e que teve participação directa no concurso, essas diferenças são por demais visíveis.
A fundamentação utilizada cumpre, assim, aquele mínimo que lhe era imposto, e porventura ainda mais do que isso. É que, como várias vezes tem sido assinalado por este Supremo Tribunal, não pode exigir-se a fundamentação da própria fundamentação, abrindo caminho a uma cadeia interminável de razões, como se de um jogo de espelhos se tratasse (cf., entre outros, Acs. de 16.3.99, proc.º nº 44.065 e 31.5.00, proc.º nº 45.826, e Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, p. 403).
Tendo julgado diferentemente, a sentença recorrida errou, e haverá de ser revogada.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e negar provimento ao recurso contencioso.
Custas pela recorrida, em 1ª instância.
Taxa de justiça: 400,00 €
Procuradoria: 50%.
Lisboa, 2 de Abril de 2003.
J Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio
A sentença recorrida entendeu que não, e foi esse o motivo que levou à anulação contenciosa do mesmo acto, contra a qual se insurgem o concorrente adjudicatário e a Câmara.
Segundo a sentença, haveria défice de fundamentação em dois aspectos da avaliação realizada – os respeitantes ao subfactor “viabilidade do cumprimento do prazo proposto” e ao factor “valia técnica da proposta”.
No primeiro caso, o relatório de análise das propostas, que serviu de base à deliberação impugnada e contém a respectiva fundamentação, nenhuma justificação dá para a atribuição das pontuações aos concorrentes, limitando-se a classificar com “Bom”, e 4 valores a proposta da ora recorrida e com “Muito Bom”, correspondente a 5 valores, a da recorrente. No segundo caso, falta igualmente a explicitação dos motivos da atribuição das respectivas pontuações, sendo insuficientes as “considerações de ordem genérica e sem base factual enunciada”, como sejam equilibrada/desequilibrada; satisfatório/muito bom; insuficiente/adequado; muito bom/refere; adequado”.
Vejamos se se decidiu bem.
A fundamentação dos actos administrativos lesivos de direitos ou interesses legítimos constitui uma exigência da lei e da própria Constituição (art. 268º, nº 3).
A fundamentação consiste na indicação das razões que, de facto e de direito, justificam a decisão tomada pelo órgão administrativo, de modo a que um normal destinatário possa acompanhar o itinerário cognoscitivo e valorativo que a ela conduziu. Pode e deve ser sucinta, mas tem de ser clara, congruente e suficiente.
O conceito de suficiência é relativo, variando não só em função do tipo legal de acto, mas também das circunstâncias em que foi praticado. O importante é que a fundamentação cumpra a sua função primordial de esclarecimento do administrado, em ordem a que este possa optar, informadamente, entre conformar-se com o acto ou impugná-lo.
Como se vê do citado relatório de análise (fls. 31 e segs.), a comissão arrancou dos factores de ponderação indicados no programa de concurso, que eram 3: preço global mais baixo, valendo 45%, prazo de execução (35%), e valia técnica (20%).
Dentro de cada factor e subfactor, e em cumprimento da directriz já constante do programa de concurso (Anexo II), a pontuação de 5 valores seria atribuida à melhor proposta. Assim, caberiam 5 valores à proposta com o preço mais baixo, e os mesmos 5 à proposta com prazo mais pequeno de execução da obra, atribuindo-se às restantes “notas inversamente proporcionais aos seus desvios” em relação à melhor proposta.
O programa de concurso estabelecia também, de antemão, quais os subfactores a levar em conta (citado anexo II). Assim, o factor prazo de execução foi subdividido em 2, a saber: prazo de execução da obra propriamente dito e viabilidade do seu cumprimento. A viabilidade do cumprimento do prazo seria apreciada em função do programa de trabalhos apresentado por cada concorrente, para o que se instituiu a seguinte grelha: programa omisso ou muito insuficiente, 1 ponto, incompleto ou não satisfazendo os aspectos essenciais exigíveis, 2 pontos, satisfazendo aspectos essenciais, mas com lacunas importantes, 3 pontos, programa Bom, 4 pontos e programa Muito Bom 5 pontos. Relativamente ao factor valor técnico da proposta, seriam os seguintes os subfactores a ter em conta, e respectivas ponderações:
- Lista de preços unitários – 30%
- Programa de trabalhos, caracterizado pelo plano de trabalhos, plano de mão de obra e plano de equipamento a utilizar na obra – 25%
- Plano de segurança – 20%
- Memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra – 12%
- Plano de pagamentos – 8%
- Nota justificativa do preço da proposta – 5%
Aplicando esta grelha de factores e subfactores, a comissão atribuiu 5 pontos à recorrida B... no 1º critério (preço global mais baixo), e 4,92 à adjudicatária e ora recorrente; depois, pontuou da mesma maneira - com 4,57 valores - o prazo de execução, propriamente dito, pois em qualquer das duas propostas agora em causa o prazo era de 365 dias. Seguidamente, no subfactor viabilidade do cumprimento do prazo, classificou com Bom e 4 pontos o plano de trabalhos da recorrida, e Muito Bom e 5 pontos o da recorrente.
Finalmente, os items em que se decompunha o último factor (valor técnico da proposta) foram pontuados da seguinte forma: empate entre as duas concorrentes, a 3 valores, na lista de preços unitários; diferença de 2 pontos a favor da recorrente no plano de trabalhos, de 1 ponto no plano de mão de obra, e de 2 pontos no plano de equipamento. Vantagem de 1 ponto na memória descritiva e justificativa, de 4 no plano de segurança, e empate no plano de pagamentos e na nota justificativa. Naqueles destes subfactores em que houve diferença pontual, a comissão ainda fez acompanhar a notação das seguintes explicitações: “corresponde no essencial ao pedido”, a contrastar com “Muito Bom”; “insuficiente”, por contraposição a “adequado mas insuficiente no que se refere à segurança”, “insuficiente” contra “Bom”; “corresponde no essencial ao pedido” contra “bastante detalhada”, e “omisso”, contraposto a “Muito Bom”.
A introdução de subfactores, subcritérios, ou micro-critérios, para além de servir o propósito de facilitar a actividade de comparação e avaliação do mérito das propostas, desempenha também uma importante função por assim dizer externa, no plano da fundamentação do acto de escolha da melhor proposta.
Com efeito, através da forma como foram pontuadas as várias vertentes da proposta, ficam os concorrentes a conhecer os motivos que levaram o órgão decidente a hierarquizar o respectivo mérito, à luz do critério da maior aproximação ao concreto interesse público que é plasmado na regulamentação do concurso. A uma maior densificação dos factores atendíveis, com estabelecimento de uma valorização prefixa e autónoma, corresponderá também, em princípio, uma fundamentação mais satisfatória, por muito mais elucidativa quanto aos méritos e deméritos encontrados. A atribuição de notas pelos aspectos parcelares e particularizantes de cada factor tende a enriquecer a fundamentação do acto, seja quanto à respectiva clareza e congruência, seja quanto à suficiência. Em vez da noção vaga que resultaria unicamente da atribuição de uma classificação final global, os concorrentes passam a ficar habilitados com uma explicação detalhada sobre as diversas componentes do processo avaliativo, e simultaneamente com a indicação dos aspectos em que a sua proposta, e as dos outros, se revelaram mais fortes e mais claudicantes.
Isso só não acontecerá se os subcritérios, pela sua novidade ou infidelidade para com os critérios donde dimanam, deixarem de respeitar os limites intrínsecos a que estão adstritos – o que nos presentes autos não vem posto em causa.
Pois bem: reportando-nos exclusivamente á parte do relatório de análise das propostas em que a sentença recorrida detectou défice de fundamentação, o que se observa é que a comissão, em obediência ao programa de concurso, decompôs o factor prazo de execução em dois – prazo de execução propriamente dito e viabilidade do seu cumprimento, e fixou para este último uma grelha de pontuação de 1 a 5, consoante a qualidade e suficiência do programa de trabalhos apresentado por cada concorrente. Em resultado da aplicação desta grelha, ficou a recorrida a saber que a sua proposta perdeu, no confronto com a da recorrente, 1 ponto, justamente em função da vantagem qualitativa do programa de trabalhos que esta última tinha apresentado, e que a comissão considerou “Muito Bom”, tendo considerado o seu como apenas “Bom”.
Relativamente à outra componente em que teria havido insuficiência de fundamentação (o valor técnico da proposta), a fundamentação apresentada é ainda é mais completa. Efectivamente, são facilmente apreensíveis para qualquer destinatário médio as razões pelas quais a proposta da recorrida perde no confronto com a da recorrente. Dos 6 subfactores em que o factor standard foi dividido, a recorrente levou vantagem em 4, e nos outros 2 verificou-se um empate. Essa vantagem derivou de elementos que a comissão deixou referenciados na grelha, a saber: a) um plano de trabalhos muito melhor (Muito Bom, enquanto o da recorrente foi considerado apenas como correspondendo no essencial ao pedido); b) um plano de mão de obra com “insuficiências” mas “adequado”, enquanto o da recorrida foi qualificado de “insuficiente”; c) um plano de equipamento mais bem elaborado (diferença de 2 para 4 pontos), tendo o da recorrida merecido apenas a nota de “insuficiente”; e, finalmente, d) uma memória descritiva “bastante detalhada”, a merecer 4 pontos, ao passo que a da recorrida se considerou apenas “corresponder no essencial ao pedido”, e valer por isso só 3 pontos.
Além das diferentes classificações parcelares por cada um destes diversos factores e subfactores, que já de si fornecem a justificação para a classificação final obtida pelos concorrentes, a comissão fez ainda acompanhar essa notação aritmética por uma série de expressões reflexivas dotadas de determinada carga crítica – positiva e negativa – sobre os elementos das propostas, ajudando com isso a elucidar melhor os segmentos em que cada concorrente perdeu e ganhou no confronto com os demais. E se, graças a essas explicações, se torna perfeitamente apreensível a alguém colocado do exterior alcançar os motivos da preferência do júri pela empresa adjudicatária, necessariamente que para uma empresa com experiência no ramo das empreitadas de obras públicas, e que teve participação directa no concurso, essas diferenças são por demais visíveis.
A fundamentação utilizada cumpre, assim, aquele mínimo que lhe era imposto, e porventura ainda mais do que isso. É que, como várias vezes tem sido assinalado por este Supremo Tribunal, não pode exigir-se a fundamentação da própria fundamentação, abrindo caminho a uma cadeia interminável de razões, como se de um jogo de espelhos se tratasse (cf., entre outros, Acs. de 16.3.99, proc.º nº 44.065 e 31.5.00, proc.º nº 45.826, e Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, p. 403).
Tendo julgado diferentemente, a sentença recorrida errou, e haverá de ser revogada.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e negar provimento ao recurso contencioso.
Custas pela recorrida, em 1ª instância.
Taxa de justiça: 400,00 €
Procuradoria: 50%.
Lisboa, 2 de Abril de 2003.
J Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio
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